土壤污染危害食品安全的法律對(duì)策研究

向 南，倪鐘琪，吳治卓

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京 200095）

近年來(lái)我國(guó)食品安全問(wèn)題層出不窮，土壤污染是造成食品安全的一個(gè)重要原因。土壤污染的來(lái)源不僅僅是農(nóng)藥化肥的污染，目前新型污染源來(lái)自于城市的發(fā)展，使大批工業(yè)園區(qū)涌入農(nóng)村。工業(yè)“三廢”的隨意排放，使得大量重金屬污染物進(jìn)入土壤，進(jìn)而污染了農(nóng)作物。本文通過(guò)分析土壤受污染的原因和現(xiàn)狀以及其污染對(duì)食品安全的影響，通過(guò)立法、執(zhí)法和司法三方面對(duì)保障食品安全的法律對(duì)策進(jìn)行闡述。通過(guò)法律來(lái)防、堵，在改善土壤污染的情況下，保障人民的食品安全。

一、我國(guó)土壤污染及其引發(fā)的食品安全現(xiàn)狀

隨著中國(guó)土壤污染問(wèn)題的加劇，各種食品安全事件層出不窮，湖南問(wèn)題鎘大米流向廣東餐桌事件曝光，更讓人們將目光專注于這片滋養(yǎng)萬(wàn)物卻又滿目瘡痍的土地。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化所帶來(lái)的負(fù)面環(huán)境影響與日俱增，全國(guó)土壤污染范圍逐步擴(kuò)大，危害逐步加劇。土壤污染從工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)，尤其農(nóng)村的土壤污染從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的污染逐漸出現(xiàn)了重金屬污染以及有毒化工的污染，這也使得我國(guó)近年來(lái)土壤污染的事故頻頻發(fā)生。根據(jù)2014年中國(guó)土壤污染數(shù)據(jù)報(bào)告分析[1]：“全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中重度污染點(diǎn)位比例1.1%。”其中，點(diǎn)位超標(biāo)率，是指土壤超標(biāo)點(diǎn)位的數(shù)量占調(diào)查點(diǎn)位總數(shù)量的比例。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)土壤污染問(wèn)題亟待重視。

根據(jù)我國(guó)土壤分布不均、耕地面積匱乏，同時(shí)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、殺蟲(chóng)劑的不合理使用，加之工業(yè)化帶來(lái)的工業(yè)重金屬流入土壤，部分耕地基本喪失了再生能力。農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫中華表示，耕地質(zhì)量事關(guān)國(guó)家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品安全。由于長(zhǎng)期高負(fù)荷利用，土壤質(zhì)量有所下降，自凈能力也相應(yīng)減弱，從而影響了農(nóng)作物的產(chǎn)量和安全，甚至可能會(huì)危害人體健康。

在受到重金屬污染的土壤上生長(zhǎng)的食品，對(duì)人們身體健康構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。例如20世紀(jì)初，日本頻發(fā)的“水俁病”“痛痛病”，2009年中國(guó)湖南省鎘大米事件。這些由土壤污染帶來(lái)的食品安全問(wèn)題時(shí)刻提醒人們，土壤污染納入法律體系嚴(yán)格控制刻不容緩。

二、土壤污染引發(fā)食品安全的原因分析

（一）土壤污染危害食品質(zhì)量與安全直接原因

1.農(nóng)業(yè)的面源污染

農(nóng)業(yè)的面源污染主要指化肥、農(nóng)藥等有機(jī)物殘留物的污染。植物在生長(zhǎng)過(guò)程中通過(guò)其根系將土壤中的農(nóng)藥運(yùn)轉(zhuǎn)至植物組織內(nèi)被，進(jìn)而被吸收，通常水生植物體內(nèi)殘留大量農(nóng)藥。如果被污染的植物成為禽畜的飼料，被禽畜食用，最后被食物鏈最高層的人類食用，進(jìn)而危害人體健康。

另一方面，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，農(nóng)民們不斷對(duì)土壤“增肥”使得土壤不堪重負(fù)。南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘根興表示，由于化肥不含有機(jī)質(zhì)和腐殖質(zhì)，大量使用化肥后，土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)就會(huì)遭到破壞，造成土壤板結(jié)和肥力下降[2]。目前我國(guó)最常用的農(nóng)業(yè)化肥是氮肥，氮肥中的硝酸鹽隨著植物進(jìn)入人體，可被還原成亞硝酸鹽一種強(qiáng)致癌物質(zhì)，對(duì)人體健康造成巨大危害。

2.工業(yè)中重金屬的污染

目前中國(guó)有約10%的耕地受重金屬污染，其中鎘、砷污染的比例最大，分別占受污染耕地的40%[3]。金屬在土壤中大多呈氫氧化物、硫酸鹽、硫化物、碳酸鹽或磷酸鹽等固定在土壤中，這些重金屬殘留在土壤中難以遷移，并且隨著污染源日益增加不斷積累，由此不僅對(duì)土壤本身造成了難以挽回的危害，更是嚴(yán)重危害了人體健康。國(guó)家環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2009年重金屬污染事件致使4 035人血鉛超標(biāo)、182人鎘超標(biāo)[3]。華南地區(qū)某城50%的農(nóng)地遭受鎘、砷、銅、鋅等多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，也曾發(fā)生千畝稻田受銅污染及水稻中毒事件[4]。

這些日趨嚴(yán)峻的食品安全事件都體現(xiàn)了工業(yè)重金屬污染對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和人類健康造成的重大影響。

值得關(guān)注的是，第三季度，黃金總供應(yīng)量小幅下降2%。有分析指出，連續(xù)兩季度的套期保值解除，金價(jià)下跌以及美歐經(jīng)濟(jì)提振對(duì)黃金回收的阻礙對(duì)供應(yīng)量構(gòu)成影響。相比之下，本季度礦山黃金產(chǎn)量增長(zhǎng)2%，至875 t，實(shí)現(xiàn)了第六個(gè)季度的持續(xù)增長(zhǎng)。其中，俄羅斯和加拿大等主要產(chǎn)金國(guó)的產(chǎn)量增長(zhǎng)及生產(chǎn)管道的改良將成為2018 年礦山黃金產(chǎn)量進(jìn)一步增長(zhǎng)的支撐因素。

（二）土壤污染危害食品安全的法律原因

土壤污染的面積逐年擴(kuò)大，也間接使得食品安全事件頻頻發(fā)生，這些事件中，無(wú)疑暴露了我國(guó)對(duì)土壤污染以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題中的法律、監(jiān)管的缺失，主要表現(xiàn)在：

1.立法：有關(guān)土壤污染缺少具有約束力的法律條文

我國(guó)針對(duì)土地的立法不在少數(shù)，但是涉及到土壤污染的不多，包括《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《水土保持法》《礦產(chǎn)資源法》《固體廢棄物污染防治法》《水污染防治法》等，面對(duì)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，現(xiàn)行的相關(guān)立法不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。現(xiàn)行立法中能夠?qū)τ谕寥牢廴镜姆乐蔚南嚓P(guān)法律條文只是原則性地指出了“防止土地的污染、破壞和地力衰退”“改良土壤”，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性具有約束力和懲罰性的條文。

2.執(zhí)法：管理土壤污染的行政體系不健全

在我國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)中沒(méi)有設(shè)立專門管理土壤污染的部門，土壤污染行政管理分工不明確，行政機(jī)關(guān)之間相互推脫責(zé)任。環(huán)境執(zhí)法難度大，地方環(huán)保局對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)不敢查、對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查。行政體系的不健全導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題不能得到及時(shí)解決，立法的缺失使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使職權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致土壤污染問(wèn)題得不到及時(shí)解決，加劇了土壤污染。

3.司法：土壤污染造成的危害缺乏司法救濟(jì)途徑

土壤污染以及食品安全問(wèn)題的司法專門化需要推進(jìn)，目前缺少相對(duì)應(yīng)的土壤污染和食品安全相關(guān)的訴訟專門制度，以及相關(guān)法庭，尤其是對(duì)于引發(fā)的群體性事件的審判，責(zé)任主體的確定等問(wèn)題，尚還需要改觀。其次，目前我國(guó)在職法官具有專業(yè)環(huán)境法知識(shí)的極少，同時(shí)與土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品食品安全息息相關(guān)的農(nóng)民也缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)的普及，以至于在農(nóng)民土壤受到重金屬污染時(shí)，不知道該如何尋求自身的權(quán)益保護(hù)。

三、法律對(duì)策

（一）立法層面

1.建立健全防治土壤污染和保障食品安全的法律法規(guī)

2015年1月1日，史上最嚴(yán)《環(huán)保法》的實(shí)施，給人民對(duì)于環(huán)境污染和治理帶來(lái)了曙光，重度污染企業(yè)面領(lǐng)著極大的壓力和挑戰(zhàn)。2015年兩會(huì)上人大宣稱《大氣污染防治法》《土地污染防治法》已經(jīng)納入立法的進(jìn)程中。全面推進(jìn)環(huán)境立法，將土壤污染的監(jiān)督防治納入立法規(guī)劃中已刻不容緩。

2.食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)、環(huán)保部門應(yīng)該加強(qiáng)完善相關(guān)的部門法規(guī)

大部分農(nóng)田被污染后，政府和相關(guān)部門都無(wú)法及時(shí)治理，也未把風(fēng)險(xiǎn)控制在可防御的范圍之內(nèi)，導(dǎo)致了土壤狀況的惡化。由于各地的土壤污染狀況不一致，但依靠具有穩(wěn)定性的法律來(lái)調(diào)整是遠(yuǎn)不夠的，還需要各地方政府、人大、以及食品監(jiān)督部門、環(huán)保部門加強(qiáng)配合，依據(jù)本地區(qū)具體的情況制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章制度，從源頭防治土壤污染。

（二）執(zhí)法層面

1.消除污染源

要控制食品中金屬毒物的污染，必須從治理環(huán)境入手。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)控力度，嚴(yán)格按照《環(huán)境保護(hù)法》《工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)》《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定對(duì)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)給予曝光、停產(chǎn)、整改、取締的行政處罰。及時(shí)責(zé)令其改正，完善城市垃圾處理系統(tǒng)，嚴(yán)格把握對(duì)農(nóng)村垃圾處理，避免污染源對(duì)農(nóng)田、水源、土壤的進(jìn)一步危害。建立區(qū)域性動(dòng)植物產(chǎn)品定期監(jiān)測(cè)制度或監(jiān)控計(jì)劃，對(duì)區(qū)域性的監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析，采取綜合措施，逐步凈化重金屬對(duì)食品的污染。妥善保管有毒有害金屬及其化合物，減少和控制環(huán)境污染，使其污染物對(duì)人體和食品安全的影響降低到最低限度。

2.加強(qiáng)監(jiān)督檢查與檢驗(yàn)檢測(cè)力度

監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的長(zhǎng)期有效的監(jiān)管，應(yīng)從種植養(yǎng)殖，到生產(chǎn)加工、包裝、儲(chǔ)運(yùn)、銷售等入手，實(shí)行追溯制度，從源頭上把好食品生產(chǎn)、出廠、出售等質(zhì)量關(guān)；檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)要加大對(duì)各類食品的檢測(cè)力度；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要全面貫徹執(zhí)行食品安全法律、產(chǎn)品質(zhì)量法及和國(guó)家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，妥善保管有毒有害金屬及其化合物，防止誤食誤用外或人為污染食品。對(duì)制假售假的，要依法處理，并列入“黑名單”，向社會(huì)曝光。對(duì)廣大群眾要普及產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全知識(shí)，提高人民群眾的質(zhì)量意識(shí)和防假能力。健全食品安全監(jiān)督檢查工作。

3.加快食品安全體系建設(shè)

食品生產(chǎn)企業(yè)在有效執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)的基礎(chǔ)上，要應(yīng)用國(guó)外先進(jìn)的質(zhì)量管理體系，要以良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP），ISO9000質(zhì)量管理體系認(rèn)證，危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）系統(tǒng)，ISO22000食品安全管理體系，GB/T22000—2006《食品安全管理體系食品鏈中各組織的要求》為重點(diǎn)，逐步落實(shí)和推廣。食品安全體系的建設(shè)要多部門的協(xié)調(diào)與合作，全面提升我國(guó)食品的生產(chǎn)水平，建立長(zhǎng)效的食品安全保障體系，加快食品質(zhì)量安全認(rèn)證工作，大力發(fā)展綠色食品、有機(jī)食品、無(wú)公害食品，以達(dá)到食品安全鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全得到有效控制，為社會(huì)提供安全、可靠、放心的食品。

（三）司法層面

1.在基層人民法院設(shè)立專門處理環(huán)境訴訟的人民環(huán)境法庭

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，自2007年貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市人民法院成立我國(guó)第一家生態(tài)保護(hù)法庭以來(lái)，迄今已有16個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)立了134個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或者巡回法庭，依法審判了一批有影響的環(huán)境資源類案件，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果[5]。由于土壤污染問(wèn)題屬于專業(yè)性較強(qiáng)的法律問(wèn)題，需要專門的法庭進(jìn)行專門地審理，更加有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。

2.構(gòu)建合理的訴訟成本負(fù)擔(dān)機(jī)制

土壤污染造成的危害大多是群體性事件，直接受害者是農(nóng)民。農(nóng)民在司法救濟(jì)中處于弱勢(shì)，所以應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大司法救助的范圍，實(shí)行農(nóng)村環(huán)境案件緩、減、免交訴訟費(fèi)的制度。在環(huán)境訴訟過(guò)程中，作為原告當(dāng)事人的農(nóng)民如無(wú)法負(fù)擔(dān)律師費(fèi)用，法院應(yīng)當(dāng)為其指定律師提供法律援助。例如，在最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》中規(guī)定，合理確定訴訟費(fèi)用的承擔(dān)主體，在原告勝訴時(shí)，原先訴訟支出的合理律師費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)等費(fèi)用可以判令由被告承擔(dān)[6]。

3.培養(yǎng)和培訓(xùn)環(huán)境案件專業(yè)法官

對(duì)于環(huán)境案件的審理，法官由于環(huán)境法律知識(shí)的欠缺或者經(jīng)驗(yàn)不足，常常會(huì)似的此類案件陷入困境。通過(guò)培養(yǎng)或者培訓(xùn)法官，是審理案件的法官熟識(shí)環(huán)境法律法規(guī)，了解環(huán)境案件中的舉證責(zé)任分配、因果關(guān)系判定以及裁判依據(jù)中的法條競(jìng)合等問(wèn)題，促進(jìn)環(huán)境法律、法規(guī)的正確執(zhí)行，提高環(huán)境案件的辦案效率和審案質(zhì)量，使我國(guó)的司法制度及運(yùn)行時(shí)間與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相適應(yīng)。

4.加強(qiáng)農(nóng)民的法律知識(shí)的教育

大部分的農(nóng)民之所以不提起訴訟的原因是由于缺乏相關(guān)的法律知識(shí)，害怕敗訴。我國(guó)司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)法律知識(shí)和環(huán)境保護(hù)救濟(jì)知識(shí)在農(nóng)民之中的宣傳。提高農(nóng)民的法律觀念，定期開(kāi)展相關(guān)的講座，開(kāi)設(shè)法制大課堂等形式，采取貼近農(nóng)民生活和適合農(nóng)民接受的方式來(lái)宣傳法律知識(shí)。司法部門還可以聯(lián)系高校，加強(qiáng)與高校之間的合作，鼓勵(lì)大學(xué)生深入鄉(xiāng)村，進(jìn)行司法援助，開(kāi)展社區(qū)法律咨詢等活動(dòng)。

[1]環(huán)境保護(hù)部與國(guó)土資源部.2014年中國(guó)土壤污染數(shù)據(jù)報(bào)告分析[R].2014-04-17.

[2]王慶梅.蔬菜受到嚴(yán)重污染的主要原因及其防控對(duì)策[J].吉林蔬菜，2015，(3).

[3]梁海燕，張謙元.我國(guó)土壤污染與食品安全問(wèn)題探討[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(5).

[4]劉候俊，韓曉日，李軍，韓立思.土壤重金屬污染現(xiàn)狀與修復(fù)[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2012，(7).

[5]最高人民法院.司法助力美麗中國(guó)建設(shè) 最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭[N].人民法院報(bào)，2014-07-04.

[6]劉國(guó)紅.生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件跨區(qū)集中審理研究——以貴州黔南中院為視角[J].貴州法學(xué)，2014，(11).