從新中國憲法看中國政治特點兼與美國憲法比較

唐慧云

（上海社科院國際關系研究所，上海 200020）

現代意義上的憲法來自英文的constitution，《布萊克法律詞典》認為憲法是：“民族或國家的基本組織法，用以確定其政府的特型與觀念，對政府的內部運作規定其所必須服從的基本原則，組織政府并調節，分配及限制其不同部門的職能，并規定主權形式的范圍與方式。”普萊斯在1884年提出了憲法是通過法或者依法組織化的政治社會基礎。韋爾在《現代憲法》中有區分了成文法和不成文法。在洛克發表《二論國民政府》之后，憲法被解讀為限制政府，保護公民的權利。盡管對憲法的解釋，法學家眾說紛紜，但是法學家都有基本共識，即憲法是國家的根本大法，是政治生活的基礎，它規定社會政治制度和公民的基本權利和義務，其修改有特殊的規定。因此，透過憲法，很容易看出一個國家的政治基本特點。

新中國建立以來，中國共有四部憲法。目前，中國憲法是1982年制定的，通過與美國憲法比較，可以得出中國政治的如下特點。

一、憲法缺乏穩定，憲法隨著國家政治變動而頻繁變動

新中國建立以來五十多年的時間里，中國存在四部憲法，分別是1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法，這四部憲法均是隨著中國政治變遷而變動。1954憲法是新中國第一部憲法，它分序言、總綱、國家機構、公民的基本權利和義務、國旗和首都共四章，106條。它本來是一部科學的憲法，但是隨著中國政治的變化，此憲法完全被推翻。取而代之的是以體現以階級斗爭為綱的國家宗旨1975年的憲法。此憲法完全充當了政治斗爭的工具，其結構雖然和1954年憲法一致，但是它明顯強調階級斗爭：序言中的第12條談到要把無產階級的全面專政擴大到各個領域；第13條把四大自由作為革命的新形式，直接將領導人語錄寫入憲法；公民的權利和自由保障從1954年的15項減為3項。1978年憲法是在結束了文革的背景下出臺的，其結構與前兩部類似，它糾正了1975年憲法“左”的錯誤，公民的權利由原先的3條變為13條，但是前言中仍然強調以“無產階級專政下的繼續革命”。1982年憲法是中國在實行改革開放和現代化建設的背景下出臺的，除序言外共有四章，分別為總綱、公民的權利和義務、國家機關、首都國旗國徽。它規定了國家的指導思想即堅持馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想和堅持四項基本原則，公民的權利和義務增加到23條。

相比之下，美國憲法較穩定，美國憲法是1787年7月制定。雖然在二百多年的時間里，美國政治也經歷了多次政權更迭和政治生活的變遷，但是美國憲法并沒有發生重大變化，只是其間經歷了17次修改，并一直沿用到現在。

出現這種情況的原因在于，中國憲法有自己特殊的作用即適應國家政策的調整，與美國憲法相比，它缺少核心價值觀，縱觀中國四部憲法，其結構是類似的，內容隨著政策方針的變化而改動，總綱的指導思想也是反映當時政局。盡管把公民權利和義務以及國家制度單獨作為一章，但是缺少核心價值觀的指導；國家政治制度（如1975年憲法撤消國家主席）也是變動的；公民的權利和義務也是隨政局變動而變化。而美國憲法是在三權分立的理論基礎上建立起來的，它重視的是權力的制衡。在短短的七章內容中，美國憲法處處體現出對權力制衡的重視：憲法對立法、行政、司法三種權利做了詳細的規定并被分別單獨作為一章，放在憲法前面；第四章是有關于各州權力的規定，對中央和地方的權力做了說明；第五章規定了憲法的修改。由此可見，中國政治側重具體細節和內容，美國政治則是關注政治精神。

二、黨政關系密切

中國政治的第二個特點是：中國黨政關系密切，執政黨政策影響憲法。

首先，中國憲法明確表示堅持黨的指導思想。在新中國的4部憲法中，序言均表示堅持工人階級和執政黨的領導地位，并把執政黨的指導思想作為國家的指導思想。1954年憲法在涉及國家性質方面突出強調中國共產黨的領導地位和工人階級的歷史作用，其政黨色彩較強。如序言寫道：“中國人民經過一百多年的英勇奮斗，終于在中國共產黨領導下，在1949年取得了反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命的偉大勝利，因而結束了長時期被壓迫、被奴役的歷史，建立了人民民主專政的中華人民共和國。”在總綱的第1條：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。”1975年憲法增加了將黨的指導思想——馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想作為國家的指導思想。如序言比1954年憲法增加了：“我們必須堅持中國共產黨在整個社會主義歷史階段的基本路線和政策，堅持無產階級專政下的繼續革命，使我們偉大的祖國永遠沿著馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想指引的道路前進。”總綱的第2條：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想是我國指導思想的理論基礎。”1978年憲法同樣是突出中共的領導地位和堅持黨的指導思想。如序言寫道：“建國以后，在毛主席和中國共產黨領導下，我國各族人民在政治、經濟、文化、軍事、外交各條戰線貫徹執行毛主席的無產階級革命路線，經過反對國內外敵人的反復斗爭，經過無產階級文化大革命，取得了社會主義革命和社會主義建設的偉大勝利。”總綱第2條：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。中華人民共和國的指導思想是馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想。”1982年憲法也是強調執政黨的領導，在堅持黨的指導思想作為國家指導思想中，增加了鄧小平理論和三個代表。如其序言寫道：“1949年，以毛澤東主席為領袖的中國共產黨領導中國各族人民，在經歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。”“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”從中國憲法的序言中，可以看出執政黨在國家生活中重要影響：中國的國家性質是與執政黨的領導密切相關；執政黨的指導思想同樣是國家的指導思想。

相比之下，美國憲法在7條內容中未涉及政黨的指導思想，即使在后來的26條增補案中也未涉及，它的前言在二百多年的時間里一直未變。“我們美利堅合眾國的人民，為了組織一個更完善的聯邦，樹立正義，保障國內的安寧，建立共同的國防，增進全民福利和確保我們自己及我們后代能安享自由帶來的幸福，乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法。”它強調的是國家穩定、安全和人民權利。同時，它也談到了國家制度問題即建立一個聯邦制的國家。

其次，中國憲法的制定和修改也緊跟黨的方針政策。如1954年憲法的序言中提到過渡時期的總路線：“國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業化，逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。”這與1953年6月15日，毛澤東在中共中央召開的政治局擴大會議上對過渡時期總路線的講話是一致的，“黨在過渡時期的總路線和總任務，是要在十年到十五年或者更多一些時間內，基本上完成國家工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造。這條總路線是照耀我們各項工作的燈塔。不要脫離這條總路線，脫離了就要發生，‘左’傾或‘右’傾的錯誤。”僅僅相隔一年，此內容就寫在憲法中。1997年，江澤民總書記在第十五大黨代會上發表了《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色的社會主義事業全面推向21世紀》的報告，并明確把鄧小平理論作為黨的指導思想寫入黨章。報告第一次提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的綱領；在報告的第五部分關于經濟體制改革和經濟發展中，談到“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”；“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度。把按勞分配和按生產要素分配結合起來”；以及“長期穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制”；“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。對個體、私營等非公有制經濟要繼續鼓勵、引導，使之健康發展。這對滿足人們多樣化的需要，增加就業，促進國民經濟的發展有重要作用。”在1999年的憲法修改案中，新增加的6條有5條與以上5條是重合的，另一條是將“反革命罪”改為“危害國家安全罪”。2002年的黨的十六大報告所提出的“三個代表”，政治文明等內容也在2004年的憲法修改案中寫出來。由此可見，執政黨的方針政策對憲法的修改產生重大影響。

相比之下，美國憲法的修改是圍繞國家三權分立的制度、公民的司法權、選舉權等具體國家機關的權力和人權問題而展開。它并不涉及國家的具體經濟和社會領域的方針政策，而是關注國家政治權力的分配和歸屬的宏觀問題。

三、經濟至上，力求社會穩定

1978年以來，中國確立了以經濟建設為中心的國家政策，以此推動中國現代化建設，同時，力求維護社會的穩定。中國對1982年憲法作了四次修改，分別是1988年、1993年、1999年和2004年。以上四次修改均顯示，中國政治經濟至上。1988年的憲法修改案有兩條，全部是關于經濟的。在對11條的補充為：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”在第10條中增加：“土地的使用權可以依照發露的規定轉讓。”1993年的修改案共有9條，其中有7條是有關于經濟，涉及了所有權、國有經濟、集體經濟、市場經濟、家庭承包責任制等內容；1999年的修改案有6條，其中3條是有關基本經濟制度，家庭聯產承包責任以及非公有制的經濟地位等內容。2004年14條修改案中有一條是關于經濟的。以上這些修改案涉及到經濟制度、分配方式、非國有經濟地位、資源配置方式等內容。

相比之下，經濟制度并沒有在美國憲法中體現，在涉及經濟問題上，美國憲法重視的是個人私有財產保護。在修改案中，這樣寫道：“人民有保護其身體、住所、文件與財產之權，不受無理拘捕、搜索與扣押、并不得非法侵犯，除有正當理由經宣誓或代誓宣言，并詳載搜索之地點、拘捕或收押之物外，不得辦法搜索票、拘票或扣押狀。”此外，從美國憲法的修改案中，可以看到最近幾年，總統與國會的權力斗爭。總共26條的修改案中第12條、第13條、第15條、第20條、第22條、第23條、第24條、第25條共8條涉及到了總統選舉、總統候選人的要求、總統的任期、國會的權力、總統和國會的權力分配等問題。由此可見，美國政治對三權分立制度的重視。

經濟問題寫入憲法表明中國對經濟建設的重視，體現出中國以經濟建設為中心的國策。新中國在很長一段時間里對經濟制度、分配方式、資源配置的方式等基本經濟問題認識不清，導致中國經濟發展的延誤。正是因為中國對以上問題的理清和對發展市場經濟的重視，加之穩定的社會環境，中國成為目前GDP增長最快的國家。而美國，市場經濟發展完善，經濟立法完備，其經濟的發展政策寫在專門的經濟法中而不是在憲法中，這也同時說明中美兩國不同的經濟發展模式。前者是自上而下的靠國家的政策來推動經濟發展，后者是自下而上的自由經濟體制。在第一種經濟模式中，國家的方針政策無疑會發揮重大作用。

中國除了在憲法上保證經濟發展的指導政策外，還通過權力機關代表任期的延長來保持政策的連貫性和穩定性。如1993年的修改案，將縣級人大代表的任期由三年改為五年，2004年的憲法修改案將鄉級人大代表的任期由三年改為五年。中國是世界人口最多的國家，同時也是一個農業國。中國大部分的人口集中在村、鄉、縣地區，鄉、縣級的人大代表無疑是中國政治參與人群的最龐大隊伍，延長這部分人的任期無疑會保證政策連貫性和社會穩定。

四、中國日益重視人權保護，力求政治發展

盡管四部憲法結構類似，并都有公民權利和義務這一項。但在涉及公民的具體權利和義務上有重大差距。1954年憲法的第三章有19條關于公民的基本權利和義務的規定，其中有13條是關于保護公民權利和自由的：“中華人民共和國公民在法律上一律平等。”此外，憲法涉及到了公民的平等權、選舉權、宗教信仰自由、言論自由、勞動權、休息權、受教育權、監督權等各方面。1975年憲法對公民權利的規定的數目有所下降。公民的權利只剩下3條，它取消了公民在法律面前的一律平等和公民文學自由創作的自由，在第26條寫道：“公民的基本權利和義務是，擁護中國共產黨的領導，擁護社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律。”在以往的言論，游行示威自由后加上了罷工自由，但是取出了遷徙自由。1978年的憲法有16條關于公民權利和義務的（28條）。其中，13條是關于公民權利和自由。它與1975年憲法相比，增加了文藝創作的權利。同時，憲法規定公民有四大自由“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權利。“公民在法律面前的一律平等”依然沒有寫進憲法。1982年憲法把第三章的公民權利提到第二章，對公民權利的規定達到了24條，在此憲法中，公民的平等權得到保護，“公民在法律面前一律平等”寫入第33條。第38條、第39條、第40條、第41條對公民的人格尊嚴、住宅通信秘密、取得國家賠償等權利的規定是首次寫入憲法。如：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害（第38條）；中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅（第39條）；中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護（第40條）；由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利（第41條）。中國在進一步完善人權保護和發展經濟的同時，也積極推動政治改革。在1982年憲法修改中，前三次的修改主要是圍繞經濟問題展開，體現出以經濟建設為中心的國策，文章前面也已經闡述過。2004年的修改則偏重于人權保護和力求推動政治民主發展，2004年的修正案共有14條，其中，4條是關于保護人權，將“國家保護公民合法財產所有權”改為“公民的私有財產權不受侵害”；增加了對私有財產侵占進行國家補償的權利；增加了健全社會保障制度規定；增加了國家保障人權的規定。八條是有關于政治的，政治思想三個包括“三個代表”、政治文明、社會主義建設者，國家制度4個包括主席權力、國家戒嚴、全國人大代表組成、鄉級人大任期；國歌1條；只有1條是有關于經濟的。這說明中國在實施一定的經濟政策并取得成果后（中國是目前經濟增長率最高的國家），開始重視人權和政治發展，力求推動社會的物質文明、精神文明、政治文明的發展。

相比之下，美國憲法并沒有把公民的權利和義務單獨作為一章，在憲法原文中，對公民權利也提及甚少。正因為此，在后來的26條憲法修正案中，有13條是有關人權的。它涉及了公民的宗教信仰自由、言論自由、財產權、安全權、政治選舉權，司法審查方面的權利等。在政治選舉權方面，美國憲法逐步廢除了膚色、性別等方面的限制，最后變為只要年屆18歲以上就可以擁有選舉權。

結語

綜上所述，便可以從新中國四部憲法中看到新中國的政治發展脈絡：從重視經濟發展到力求推動政治建設再到完善人權的各種保護。新中國的四部憲法成了中國五十多年政治歷程的晴雨表。

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[5] 常用法條，http：//www.law365.net/waiguofazhishi/556.html.

[6] 法律論文網，http：//www.law1954.com/sibuxianfa/sibuxianfa1.html.

[7] 人民網，http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/252/4971/5579/20010615/489376.html.

[8] 中國證券報，http：//www.cs.com.cn/csnews/20021118/300508.asp.