新型城鎮(zhèn)化進程中的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市建議

張占斌

（作者系國家行政學院經(jīng)濟學部主任）

2010年以來，全國層面的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理改革試點，取得了很大成效，有效地擴大了試點鎮(zhèn)的自主權(quán)，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境。當前，應(yīng)抓緊篩選一批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行設(shè)市改革，加速推進新型城鎮(zhèn)化的進程。

一、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市改革的原則和指標選擇

在未來一段時間，我國設(shè)市應(yīng)主要圍繞鎮(zhèn)改市展開，這符合中央提出的創(chuàng)新行政管理和降低行政成本設(shè)市模式的要求。

（一）鎮(zhèn)改市標準制定的原則

城市是一個復雜的綜合體，鎮(zhèn)改市標準制定和指標選擇要既能代表城市本質(zhì)特征，又能反映區(qū)域差異、發(fā)展需求，還能夠便于比較。

第一，以省區(qū)為單元確定鎮(zhèn)改市標準。考慮到我國地域差別，各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不一，可在國家總體規(guī)劃的前提下，在每個發(fā)展時期，確定一省區(qū)鎮(zhèn)改市數(shù)量。每一省區(qū)結(jié)合經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展需求，本著指標設(shè)置區(qū)域性原則，自行設(shè)定鎮(zhèn)改市設(shè)置標準。這樣的好處在于:一是均衡推進各省區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。省區(qū)可以考慮以鎮(zhèn)域經(jīng)濟指標為主，也可以考慮以鎮(zhèn)域人口指標為主，還可以考慮以鎮(zhèn)域文化旅游特色為主，有些邊境口岸的特色小鎮(zhèn)，完全可以降低相應(yīng)指標。全國不用統(tǒng)一指標，這在鎮(zhèn)改市上更能突出各地城鎮(zhèn)化特色，也照顧到中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于絲綢之路的建設(shè)。二是避免更多的人為干預(yù)。一個時期省區(qū)內(nèi)指標確定后，符合行政區(qū)劃改革條件的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，只要在省內(nèi)橫向比較就很容易產(chǎn)生。

第二，鎮(zhèn)改市要符合區(qū)域空間規(guī)劃要求。根據(jù)土地、水資源和環(huán)境承載能力，以及交通、區(qū)域城市群落確定是否鎮(zhèn)改市。只有符合空間規(guī)劃要求，符合行政區(qū)劃改革方向才能鎮(zhèn)改市。一般來說，只有那些遠離中心城區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對具有獨立性，有發(fā)展?jié)摿δ軒又苓叺貐^(qū)發(fā)展的城鎮(zhèn)，才能進入鎮(zhèn)改市選擇的名單。

第三，鎮(zhèn)改市指標要反映城市的本質(zhì)特征。鎮(zhèn)改市最根本的出發(fā)點是依法賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)相應(yīng)的城市發(fā)展權(quán)限，提高其城市化發(fā)展的權(quán)力，這不是通過強鎮(zhèn)擴權(quán)所能完全解決的。鎮(zhèn)改市使經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)按照城市的標準來規(guī)劃和管理，使城市規(guī)模、城市設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及服務(wù)能力進一步提升。一是東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市標準主要按照城市的本質(zhì)功能設(shè)定，重點測評經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)人口聚集、經(jīng)濟實力和公共服務(wù)能力。二是中西部地區(qū)鎮(zhèn)改市，對于人口、經(jīng)濟等方面指標可相應(yīng)降低，重點考慮“產(chǎn)強城弱”的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市。城鎮(zhèn)化發(fā)展要有產(chǎn)業(yè)做支撐，實現(xiàn)產(chǎn)城融合城市才會發(fā)展起來。中西部地區(qū)要重點發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力強的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市，培育一批資源加工、商貿(mào)物流、文化旅游、邊境口岸的小城市。三是對于大學所在地或重要物流節(jié)點的小鎮(zhèn)，可以放寬準入條件，進行鎮(zhèn)改市的改革。一些國家常用的設(shè)市模式是:大學帶動一個小鎮(zhèn)，發(fā)展一座城市。現(xiàn)在我國大學設(shè)在小鎮(zhèn)上數(shù)量偏少，可在未來十幾年，國家有計劃地把部分大學從特大城市和大城市遷到具有一定區(qū)位優(yōu)勢的小鎮(zhèn)上，讓大學來促進小城市的發(fā)展。同樣，一些重點物流節(jié)點、商貿(mào)集散地所在的小鎮(zhèn)也可以改市。

（二）鎮(zhèn)改市指標的框定

從國家民政部撤鎮(zhèn)設(shè)市2014年征求意見稿來看，設(shè)市指標選擇大多還停留在上世紀90年代設(shè)市標準之中。如全鎮(zhèn)5年GDP平均值、第二第三產(chǎn)業(yè)比重、萬人醫(yī)院床位數(shù)、城區(qū)燃氣普及率等。這些指標，有些較為過時，有些可操作性較差。在新的歷史時期，選取的指標要以每一省區(qū)為單位，突出可比性。

第一，以城鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模為人口指標。一項研究表明，小城市只有人口達到一定規(guī)模，經(jīng)濟發(fā)展才能進入良性狀態(tài)。在選取相應(yīng)的人口指標時，考慮到指標的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，建成區(qū)人口規(guī)模是一個重要指標。這是由于建成區(qū)是鎮(zhèn)行政區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)過征用的土地，是實際建設(shè)發(fā)展起來的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地。建成區(qū)集聚的人口生產(chǎn)生活方式最接近城市。

第二，以鎮(zhèn)財政一般預(yù)收入為經(jīng)濟發(fā)展指標。經(jīng)濟實力的強弱影響到城市未來的發(fā)展和對周邊地區(qū)的帶動能力，是判斷一個城市是否具備強勁發(fā)展能力和區(qū)域職能的主要因素。由于一般預(yù)算收入不包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付，這既能體現(xiàn)一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，又能體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展實力，因此是重要的設(shè)市指標。

第三，以教育和醫(yī)療作為公共服務(wù)能力指標。公共服務(wù)能力是城市形成后所必須具備和承擔的職能。鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力包括多方面，但多數(shù)指標缺乏統(tǒng)計依據(jù)，只有教育和醫(yī)療領(lǐng)域能找到具有橫向可比性的指標，教育領(lǐng)域的指標采用人均公共財政教育支出，醫(yī)療領(lǐng)域的指標采用萬人擁有醫(yī)生數(shù)，這兩個指標方便可查。

二、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市改革的模式選擇

對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市，人們存在爭論。目前爭論的焦點表現(xiàn)在究竟是切塊設(shè)市，就是將鎮(zhèn)設(shè)市后從原有的縣域中分離出來，還是用縣下轄市模式。不同的設(shè)市模式直接關(guān)系到鎮(zhèn)改市后的歸屬問題，這是人們爭論的核心所在。

主張縣下轄市的人們認為，縣下轄市是發(fā)達地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實需求，是與世界上多數(shù)國家和地區(qū)的設(shè)市模式相對應(yīng)的，同時，縣下轄市仍由縣管轄，有利于縣的穩(wěn)定，并設(shè)計出縣下轄市定為副縣級為好。毫無疑問，縣下轄市模式可以避免切塊設(shè)市引發(fā)的利益分割問題，一般會得到所屬縣的支持。然而，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)升格為副縣級市后，其實質(zhì)仍然是縣下政權(quán)，隨著縣下轄市的發(fā)展，其與縣的矛盾會逐漸顯露出來，不可避免會出現(xiàn)“市管縣”體制的問題。另外，縣下轄市如果沒有自治改革的推動，其與縣域中心鎮(zhèn)沒有太大的區(qū)別，實質(zhì)上就是強鎮(zhèn)擴權(quán)。

切塊設(shè)市是將升格后的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)從原縣中剝離出來，它的優(yōu)點是恢復了城市的本來含義，所轄農(nóng)村區(qū)域不是很大，而且升格為縣級，有利于推動小城市的建設(shè)。切塊設(shè)市存在以下幾方面問題:一是會削弱所在縣經(jīng)濟發(fā)展的實力。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在縣中權(quán)重占比較大，切塊設(shè)市無疑會對縣的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。二是行政區(qū)劃面臨兩難。鎮(zhèn)改市是以鎮(zhèn)原有的行政區(qū)劃為界，還是綜合考慮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)未來的發(fā)展，突破鎮(zhèn)的區(qū)劃邊界，擴進來幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)市前要充分研究，進行前瞻性設(shè)計。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市，在目前國家政治制度下，縣下轄市沒有太大的意義，這種改革對我國行政區(qū)劃改革，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作用較小。同時，還會導致市制的混亂，社會接受程度偏低等現(xiàn)象的發(fā)生。鎮(zhèn)改市，在設(shè)市模式上，傾向于采取切塊設(shè)市的方式，適當突破建制鎮(zhèn)的邊界，擴進一些相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為鎮(zhèn)改市后提供必要的發(fā)展空間。

三、鎮(zhèn)改市要走降低行政成本的改革模式

鎮(zhèn)改市改革，要重視做好以下工作:

一是有效推進省直管改革。各地要按照新的鎮(zhèn)改市標準，確定一批符合條件的經(jīng)濟大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市。設(shè)市后，符合行政區(qū)劃改革條件的，不再通過地級市、縣市的管理，切塊后由省直接管理。

二是按照簡化行政機構(gòu)原則設(shè)市。撤鎮(zhèn)設(shè)市后，不再設(shè)置四大班子，領(lǐng)導機構(gòu)要與社會發(fā)展階段相適應(yīng)，要與小城市的特點相適應(yīng)。設(shè)市可參考經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制，并且要求一個方面工作由一個領(lǐng)導負責。

三是實行大部門體制。行政機構(gòu)與事業(yè)單位職能整合，部門統(tǒng)一設(shè)置。行政部門與事業(yè)單位能夠合屬辦公的，堅決合并。四是推進政府向社會力量購買公共服務(wù)。鎮(zhèn)改市后，公共服務(wù)供給主體要多元化，有些體制內(nèi)提供的公共服務(wù)，要走向社會力量購買的方式。