烏魯木齊農村土地沖突的原因及治理措施

林明+王承武+祝漢宇+等

摘 要：隨著市化水平的提高，烏魯木齊經濟也在不斷地發展，對土地的需求和征用在迅速增加，土地效益的重要性在大幅提升。但是烏魯木齊城市發展受到城市建設用地制約的局限，需向周邊集體土地擴展和征用農地。以烏魯木齊農村土地沖突產生的社會、制度、經濟、行政四個原因進行剖析，經過研究分析后，并從社會、制度、經濟、行政四個角度提出治理措施及建議，旨在解決烏魯木齊農村土地沖突矛盾，實現農村土地管理規范法化、和諧化。

關鍵詞：農村土地；沖突；原因；治理措施；烏魯木齊市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）21-0035-02

一、烏魯木齊農村土地沖突現狀

烏魯木齊市域總面積13 787.6平方公里，下轄七區一縣，即天山區、沙依巴克區、新市區、水磨溝區、米東區、頭屯河區、達坂城區和烏魯木齊縣。

2015年，烏魯木齊市域人口約405萬人，全市城鎮人口達到383萬人，鄉村人口為22萬人，城鎮化水平94.5%。隨著烏魯木齊城市化進程的不斷前進和發展，農村土地沖突、土地矛盾、土地爭議、土地糾紛事件上呈現上升的趨勢，給社會及地方經濟發展帶來了一定的影響，也給農民的自身利益和生產生活帶來了巨大損失。

自2007年以來，烏魯木齊農村土地相關信訪案件呈現出上升趨勢，土地信訪量在逐年增加，沖突與矛盾也日漸突出。調查得出，2007—2014年，烏魯木齊因為土地引發的沖突由2007年的21起增長到2014年的116起。

二、烏魯木齊農村土地沖突原因

1.社會原因。在我國目前社會環境和經濟發展的情況下，農民是社會的基礎力量，拉動農業生產和農業進步的主力軍，但權益往往得不到保障，他們的權益無法得到有效的保障和維護。在村集體和政府利益下，農民自身利益得不到較好維護和重視，農民權益始終是被妥協的。而與之相反，開發商、各級政府和村集體利益始終受到重視和保護，在追求土地經濟利益的前提下，農民始終只有參與權和形式表決權，沒有決策權參與村集體土地管理，導致在征地中不管強制征地還是妥協征地，農民始終是讓步者，處于弱勢，長此以往，農地相關矛盾和沖突就不斷發生。

受到農民社會地位較低的影響，在利益表達和利益訴求中，農民無法通過既有的渠道來實現對于利益的維護。相比較其他的利益群體而言，農民的文化水平和受教育程度不高。由于農民的知識水平較低，思考思維方式較保守，比較在乎眼前經濟利益的占有，導致了土地利益糾紛和沖突不斷發生。

2.制度原因。（1）缺乏要約機制。農民往往不知道相關征地補償的標準和征地相關政策，在得知補償數額和補償款較低或沒有達到自己理想標準時，才會向鄉鎮政府或上級政府告訪，而在審核征地方案之前，農民并不知曉，只能通過行政復議，或者是行政訴訟維護農民的權益。（2）由爭議引起的解決程序較為復雜。土地的征收和征用具有一定的政治色彩，征地具有法律法規的強制性，也有政策管理的約束性。政府參與色彩較濃，屬于政府機關，而農民作為個體，維護其權益時較為弱小。對征地引起爭議的案件來說，和普遍的民事責任案件不同，檢舉對象不同，履行法律維權程序不同，征地沖突發生后，爭議雙方往往是村集體和農民對抗利益組織或政府，訴訟程序紛繁復雜，維權較為困難，通常較慢。

3.經濟原因。在土地制度不斷完善的情況下，土地資源的價值在不斷提升，其中主要是土地有償使用費和土地出讓金。因為土地具有價值高，收益穩的特性，所以各級政府都將其劃定為財政收入的主要來源，土地在各級政府的財政中占有重要地位。土地的所有權為國家，可為各級政府帶來可觀的財政收入，當地政府可以使用這部分財政收入支持當地基礎設施的建設和發展，但是在實際執行中，由于監督體制、約束機制、專項管理機制等多方面機制的缺失，進而致使地方政府為了追求現階段利益，不計后果地擴大土地征收范圍，最終導致由土地引發的矛盾越發尖銳。

4.行政原因。地方政府的權力分配普遍存在權力過于集中的問題，一級政府往往具有對土地的管理、審核、執行和監管等多項職權，加之缺少相應的監督，使得地方政府的權力使用自由量很大，很容易產生權力濫用的情況，從而使土地沖突矛盾激化。由于地方政府對地方財政收益的追求，使得部分干部在利益和政績的驅使下不惜違規操作，導致政府與群眾的摩擦不斷加劇，引發村民的聯名上訪。

三、烏魯木齊農村土地沖突治理及措施

1.加強土地制度建設。依據我國《土地管理法》和有關法律政策，農村土地沖突一般可通過三種方式解決：首先通過基層調解組織解決，其次由土地沖突仲裁機構解決，最后通過訴訟解決。在實際走訪過程中發現，在烏魯木齊少數地方基層組織根本沒有充分發揮作用。因此，需要進一步加強完善農村土地沖突仲裁機構，鄉（鎮）級仲裁機構負責本轄區內農村土地承包合同沖突的日常工作，將農村土地沖突的矛盾消化在基層階段。

對農村失地農民而言，由于農民數量龐大，要在短時間內建立完善的社會保障體系并非易事，所以為確保失地農民得到一定的生活保障，要按照涵蓋面大、程度小、服務多層級及保障多樣化的原則來構建社會保障制度，確保失地農民，尤其是貧民。由社會保障部門為征地農民提供免費就業培訓機會，在征地之前要充分考慮民眾意見，對有意愿參加社會保險的可從征地費用中提取一部分資金用來繳納社會保險，對于不愿意參加的民眾直接將保障金發放給本人。對被征地的農村應給予一定的發展用地，在相關職能部門的引導支持之下，較好地解決農民長久生活問題。

2.社會措施。增強媒體的影響力，保護農民自身權益。在快速發展的信息時代下，不同類型的媒體，擁有信息量大、傳播速度快、影響力大的特點，是保護農民權益及交流公共信息的主要途徑。充分利用行風熱線等社會影響力大的媒體平臺，做到信息發布、傳遞迅速化和輿論監管化。此外，媒體要在社會倫理及思想觀上，不受社會權勢及經濟利益的影響，動員全社會不同階層人群，重視失地農民生活保障問題。

抓好農村教育，特別是基礎教育，加強農民培訓，增強其生產技術、道德水平及文化素養。通過對農民的教育，提高農民基本素質，讓農民按照法律規定使用土地，有效維護自身權益。利用烏魯木齊每年的法制廣場建設項目，加強政策宣傳，做好被征農民的心理溝通疏導工作，幫助被征收戶算細賬，逐步打消被征地農民期望值過高的想法，促使他們正確面對征收問題。

3.行政措施。（1）明確職責建立征地工作聯動機制。由政府牽頭成立征地工作領導小組，由主要領導親自掛帥擔任組長。其他相關部門要積極協助做好土地征地調查工作，強化監督機制，建立領導責任制，做好征地調查的權屬確認工作，實地調研和走訪，了解農民的意愿。張貼公告時，要積極告知農民大力關注，對于不知道情況的人員要給以解釋和詳談。各部門同力協作，積極發揮最大的監督和督查工作。對于在征地工作中出現的瀆職、不作為行為，要給處罰制度，落實好領導的責任落實工作。（2）嚴格政策，依法征收。最大限度減少自由裁量權，切實維護被征收戶的合法權益不受侵害。針對烏魯木齊苗木搶栽現象嚴重，嚴格按照征地告知程序做好征地公告工作，對張貼征地公告后進行搶栽的苗木堅決不予補償，維護征地工作的公平性，確保征收工作“公開、公平、公正”，依法有序進行，同時積極化解征收糾紛和矛盾，及時解決群眾反映補償安置問題和合理訴求，切實把不穩定因素解決在萌芽狀態。

目前烏魯木齊的各級領導綜合目標考核系統中，始終留有一項考核內容即民意測評，可在現實運作中，面對龐大的領導機構和人員，無法全面、客觀闡述每一個人的相關情況，考核時僅注重表面，導致最終得到的結果也無法保持客觀。因此可在考核領導政績時，細化考核內容、調整考核方式，讓沒有任何利益關聯的部門參與進來，體現公平公正，不但能規避考核目標自身既為制定者又為考核者的雙重沖突，且讓考核更加公平化。

4.經濟措施。建議烏魯木齊人民政府采取對青苗及林木采取定額補償的方式，不論種植什么作物或者苗木，都按照統一標準進行補償，作物或者苗木由農民自行處理，從而有限遏制部分被征地農民為了獲取更大的利益進行的搶栽行為，同時也可減少苗木調查工作量，加快征地工作進度，減少因苗木調查過程中引發的矛盾，提高工作質量和工作效率。（1）貨幣安置。建議烏魯木齊結合本市實際情況將補償標準提高到10萬元/畝，5萬元用于安置農民生產、生活的社會保障資金。青苗及地上附著物補償嚴格執行新國土資發[2009]131號文件，青苗補償由林業局、農業局專家對規格進行認定后，按照文件內容予以計算補償金額。（2）留地安置。根據《中華人民共和國土地管理法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）等有關法律、法規和政策規定，結合本地實際，盡快研究出臺城市規劃區內被征地村組發展用地管理辦法，對城市規劃區范圍內的農民集體所有土地被全部征收的，按照被征地總面積的3%提供給失地農村集體經濟組織，用于發展壯大集體經濟。

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