關(guān)于食品欺詐的國(guó)內(nèi)外比較研究進(jìn)展

唐曉純，李笑曼，張冰妍

（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

關(guān)于食品欺詐的國(guó)內(nèi)外比較研究進(jìn)展

唐曉純，李笑曼，張冰妍

（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

2013年初發(fā)生的“馬肉風(fēng)波”震驚歐洲各國(guó)的同時(shí)，也使食品的“真實(shí)性”和“安全性”問(wèn)題再次引起了公眾的廣泛關(guān)注。中國(guó)目前正處于食品安全與食品欺詐事件時(shí)有發(fā)生的混亂局面，食品欺詐事件又大多是“安全性”問(wèn)題，尤其是非法添加非食用物質(zhì)問(wèn)題，加大了食品安全的治理難度。本文通過(guò)梳理近年來(lái)國(guó)內(nèi)發(fā)生的食品安全以及食品欺詐事件，在比較國(guó)內(nèi)外食品欺詐事件性質(zhì)差異的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)食品欺詐事件的策略分析，以及重典法治的歷史經(jīng)驗(yàn)，提出了5 點(diǎn)思考與建議。期望加強(qiáng)食品安全社會(huì)共治的第三方力量，繼續(xù)保持嚴(yán)打違法添加的高壓態(tài)勢(shì)，加大對(duì)食品欺詐行為的懲罰力度，使我國(guó)食品欺詐的“安全性”問(wèn)題盡快得到改善，從而降低食品安全問(wèn)題的嚴(yán)重程度，提高消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心。

食品安全；食品欺詐；食品真實(shí)性；社會(huì)共治；懲罰性賠償制度

當(dāng)前中國(guó)的食品安全問(wèn)題正在面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)，食品安全事件多發(fā)頻發(fā)，由于源頭污染的食品安全問(wèn)題與非法添加的人為因素，使得中國(guó)食品安全問(wèn)題的解決難度巨大，食品安全治理效果不盡如人意，食品安全問(wèn)題所引發(fā)的消費(fèi)者信任危機(jī)問(wèn)題也在加重。

然而，在100多年前的19世紀(jì)后半葉，美國(guó)、愛(ài)爾蘭等國(guó)家也與我們今天面臨的食品安全形勢(shì)一樣，食品安全問(wèn)題和食品欺詐事件混亂復(fù)雜，重大食品藥品安全事件不斷爆發(fā)，甚至影響到國(guó)家聲譽(yù)。為此，這些國(guó)家對(duì)欺詐行為采取了法典重治。例如，1875年愛(ài)爾蘭頒布了第一部食品法規(guī)《食品藥品銷售法》，主要針對(duì)食品藥品的欺詐行為，之后，食品安全問(wèn)題的治理狀況大為改善。美國(guó)19世紀(jì)末20年代初的“進(jìn)步時(shí)代”時(shí)期，食品藥品安 全問(wèn)題以及摻假暴利行為盛行，質(zhì)量低劣的豬肉產(chǎn)品受到了歐洲國(guó)家的聯(lián)合抵制；美國(guó)“婦女禁酒聯(lián)合會(huì)”揭露了藥品酒類的摻假欺詐行為，雜志媒體“揭發(fā)黑幕”運(yùn)動(dòng)曝光了食品摻假和專利藥黑幕等，在各方利益的博弈下，1906年6月美國(guó)通過(guò)了《純凈食品藥品法案》。該法案實(shí)施后，原本對(duì)成分秘而不宣的專利藥公開(kāi)了成分，有效遏制了當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的食品藥品摻假行為，使得食品安全問(wèn)題與食品欺詐的混亂狀況逐漸得到改善［1-2］。

如今，這些發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生的食品安全問(wèn)題，更多地呈現(xiàn)出一般性的食品微生物污染、環(huán)境導(dǎo)致的藥物殘留和重金屬超標(biāo)以及轉(zhuǎn)基因等新技術(shù)帶來(lái)的安全性問(wèn)題。雖然食品欺詐事件至今仍在不斷發(fā)生，但是大都表現(xiàn)為以次充好、以假冒真的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向的食品真實(shí)性問(wèn)題。例如2013年愛(ài)爾蘭食品安全局（Food Safety Authority of Ireland，F(xiàn)SAI）揭露的非法“馬肉摻假”丑聞，幾乎牽涉到歐洲所有的國(guó)家，而FSAI明確指出，摻入的馬肉是安全的。而我國(guó)的食品欺詐如非法添加非食用物質(zhì)等，卻因添加工業(yè)制品等有毒物質(zhì)，大都成為嚴(yán)重的食品“安全性”問(wèn)題。

為此，本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)食品安全問(wèn)題與食品欺詐事件的梳理，以及國(guó)內(nèi)外食品欺詐事件的性質(zhì)對(duì)比，借鑒重罰食品欺詐行為以解決食品安全問(wèn)題這一新的視角，來(lái)探索提高我國(guó)食品安全社會(huì)共治的新思路。

1　相關(guān)文獻(xiàn)梳理

對(duì)食品欺詐的界定，歐盟委員會(huì)健康和消費(fèi)者政策代表Dalli認(rèn)為，食品欺詐屬于“一種巨大的潛在經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)使的重要問(wèn)題”［3］，是一種欺騙消費(fèi)者的行為，是將劣質(zhì)食品以次充好在市場(chǎng)上流通的形式，或在加工食品中以劣質(zhì)原輔料代替價(jià)格高昂材料、張貼虛假標(biāo)簽的形式。當(dāng)商家懷著欺騙消費(fèi)者的目的，故意將不合格食品投放市場(chǎng)，以獲取經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，即構(gòu)成了食品欺詐罪。

英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food Standards Agency，F(xiàn)SA）對(duì)食品欺詐的描述，強(qiáng)調(diào)的是行為人的故意欺騙所為，并呈兩類典型形式：一是銷售的食品是不適宜的和有潛在危害風(fēng)險(xiǎn)的，如動(dòng)物副產(chǎn)品回收進(jìn)入食物鏈、包裝和銷售的牛肉和家禽來(lái)源不明、銷售的商品是過(guò)期食品等；二是故意錯(cuò)誤地說(shuō)明食物，如將養(yǎng)殖的鮭魚(yú)充作野生的鮭魚(yú)出售、香米中摻雜更便宜的品種、配料的地理和植物或動(dòng)物的來(lái)源為虛假陳述。造假也可能涉及出售被盜的動(dòng)物，或非法屠宰的動(dòng)物以及野味動(dòng)物。

而國(guó)內(nèi)尚未有對(duì)食品欺詐的專門定義，參考最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人的欺詐行為界定［4］，“一方當(dāng)事人故意告知對(duì)方虛假情況，或者故意隱瞞真實(shí)情況，誘使對(duì)方當(dāng)事人做出錯(cuò)誤意思表示的，可以認(rèn)定為欺詐行為”?！吨腥A人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定［5］，在產(chǎn)品中摻雜、摻假、以假充真，均屬質(zhì)量欺詐的違法行為。而生產(chǎn)以次充好、失效變質(zhì)、假冒合格的產(chǎn)品，標(biāo)示虛假的產(chǎn)地、生產(chǎn)廠名、廠址，偽造生產(chǎn)日期、保質(zhì)期，偽造或者冒用質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)志等，均屬于嚴(yán)重的質(zhì)量欺詐問(wèn)題。顯然，食品作為消費(fèi)產(chǎn)品，食用質(zhì)量也受產(chǎn)品質(zhì)量法的約束。

另外，《欺詐消費(fèi)者行為處罰辦法》［6］對(duì)經(jīng)營(yíng)者例舉了13 種欺詐消費(fèi)者的行為：1）銷售摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品；2）商品缺斤少兩；3）銷售“殘次品”等卻標(biāo)示為正品；4）欺騙性的低價(jià)格銷售；5）虛假的說(shuō)明、樣品銷售；6）虛假的銷售商名稱、標(biāo)記；7）用“托”進(jìn)行欺騙性銷售誘導(dǎo)；8）假的現(xiàn)場(chǎng)演示和說(shuō)明；9）在大眾傳播媒介作虛假宣傳；10）騙取消費(fèi)者預(yù)付款；11）利用郵購(gòu)銷售騙取價(jià)款而不提供或者不按照約定條件提供商品；12）假的“有獎(jiǎng)銷售”等銷售方式；13）其他虛假或者不正當(dāng)手段欺詐消費(fèi)者的行為。同時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的5 種行為也視作欺詐：1）銷售失效、變質(zhì)商品；2）銷售侵權(quán)商品；3）銷售偽造產(chǎn)地、企業(yè)名稱商品；4）銷售偽造、冒用他人商品特有名稱、外包裝商品；5）銷售偽造、冒用認(rèn)證標(biāo)志、名優(yōu)標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)志商品。

參考以上國(guó)內(nèi)外有關(guān)欺詐的界定，我們可以給出的關(guān)鍵詞是：故意行為、欺騙消費(fèi)者、有經(jīng)濟(jì)利益、虛假信息等，產(chǎn)品欺詐行為是掩蓋產(chǎn)品真實(shí)屬性的故意作為。由于食品具有食用營(yíng)養(yǎng)性和安全性的特殊屬性，因此，食品欺詐事件不僅是發(fā)生品牌假冒、廠家虛構(gòu)、生產(chǎn)日期修改等標(biāo)簽信息真實(shí)性問(wèn)題，而且存在營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量信息真實(shí)性問(wèn)題，例如抽取脂肪后的低脂乳作為全脂乳，則會(huì)直接影響消費(fèi)者的健康，產(chǎn)生營(yíng)養(yǎng)不良甚至疾病發(fā)生。當(dāng)摻假物質(zhì)是有毒有害的工業(yè)制品或化學(xué)物質(zhì)，例如在油餅油條等油炸食品中摻入的洗衣粉、食用油摻入地溝油、小麥粉中摻入滑石粉等，這不僅是質(zhì)量信息真實(shí)性的欺詐，而且是直接導(dǎo)致消費(fèi)者患病甚至死亡的安全性問(wèn)題了。

究其成因，商業(yè)欺詐的根基源于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的唯利是圖。盡管假冒名牌商標(biāo)、偽造外觀、進(jìn)貨渠道不規(guī)范、廣告虛假宣傳等是假冒偽劣行為的通常表現(xiàn)，但是信息不對(duì)稱也是欺騙得逞的主要推手［7-9］。在食品消費(fèi)的市場(chǎng)信用機(jī)制不完善的情況下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者具有信息優(yōu)勢(shì)，消費(fèi)者則處于劣勢(shì)，而優(yōu)勢(shì)者需要足夠長(zhǎng)的時(shí)間視野，聲譽(yù)才能被重視［10］，消費(fèi)者則在預(yù)期投訴收益小于預(yù)期投訴成本時(shí)，大都也會(huì)放棄投訴，從而給欺詐留下空間。國(guó)家監(jiān)管部門打擊假冒偽劣商業(yè)行為時(shí)，同樣面臨收益小而打假成本高等問(wèn)題［11］。

因此，食品欺詐的一般內(nèi)涵只是信息的真實(shí)性問(wèn)題，是假冒偽劣的人為故意行為，如果質(zhì)量信息真實(shí)性擴(kuò)大到安全性問(wèn)題，那么食品安全問(wèn)題與食品欺詐問(wèn)題共存，這就無(wú)疑會(huì)加大食品安全問(wèn)題的嚴(yán)重程度，治理的難度也會(huì)更大。

2　發(fā)達(dá)國(guó)家的食品欺詐事件及其應(yīng)對(duì)策略

2.1食品欺詐事件是全世界食品行業(yè)都存在的問(wèn)題

2012年4月，美國(guó)藥典委員會(huì)的杰弗里·穆?tīng)柡婉R庫(kù)斯·利普博士與美國(guó)密歇根州立大學(xué)的約翰·斯平克博士在《食品科學(xué)雜志》刊登了“食品欺詐公共數(shù)據(jù)庫(kù)”一文，該數(shù)據(jù) 庫(kù)分析了1980-2010年已經(jīng)發(fā)表的1 305 例食品欺詐記錄報(bào)告，排名前七的食品分別是：橄欖油、牛奶、蜂蜜、藏紅花、橙汁、咖啡和蘋(píng)果汁［12］。

2012年9月，捷克食品安全局通報(bào)一起人為故意摻假的毒酒事件。在捷克的俄斯特拉發(fā)周邊地區(qū)發(fā)現(xiàn)，一些小商店出售未貼標(biāo)簽和原產(chǎn)地不詳?shù)纳⒀b白酒，檢測(cè)含有高濃度的甲醇，海關(guān)核查以及警察調(diào)查證明，這是一起人為故意摻假、并且最終導(dǎo)致了36 人中毒死亡的重大事件。當(dāng)?shù)厥姓k公室向民眾警告，不要消費(fèi)任何可能被污染的酒類，捷克當(dāng)局采取嚴(yán)厲措施，禁止消費(fèi)酒精體積分?jǐn)?shù)超過(guò)20%的白酒［13］。

歐盟食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）對(duì)欺詐行為保持了連續(xù)關(guān)注，2002年報(bào)道了違禁激素醋酸甲孕酮事件、2005年非法染料問(wèn)題、2008年發(fā)布三聚氰胺預(yù)警、2010年關(guān)于不實(shí)健康證明等蓄意經(jīng)濟(jì)利益詐騙事件、2012年的甲醛毒酒事件等。2011年RASFF通報(bào)了33 次欺詐問(wèn)題，同比增加27%，其中涉及多種食品的摻假事件4 起，無(wú)健康證書(shū)或證明事件4 起，非法進(jìn)口事件12 起，假證書(shū)事件3 起，證書(shū)不當(dāng)事件10 起［14］。2012年通報(bào)欺詐/摻假事件85 起，同比增加157.58%。其中邊境拒絕通報(bào)74 起，信息通報(bào)3 起，后續(xù)信息通報(bào)8 起。這85起通報(bào)中，涉及了6種邊境口岸的控制措施，其中采取寄售扣留措施73 起，市場(chǎng)官方控制措施8 起，海關(guān)托運(yùn)、寄售釋放、公司自行檢查和消費(fèi)者投訴各1 起［13］。

2.2反欺詐行動(dòng)與應(yīng)對(duì)策略

2011年美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（US Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）頒布了《食品安全現(xiàn)代化法案》，法案框架的新規(guī)則之一是允許FDA對(duì)疑似摻假或錯(cuò)誤標(biāo)識(shí)產(chǎn)品實(shí)行長(zhǎng)達(dá)30 d的行政扣留，在FDA決定是否采取沒(méi)收或聯(lián)邦禁令等強(qiáng)制性行為時(shí)，該產(chǎn)品將被暫時(shí)撤離市場(chǎng)。而在此前，只有當(dāng)FDA掌握了確實(shí)證據(jù)，才能對(duì)食品進(jìn)行扣留。2012年4月17-19日，美國(guó)的年度“食品安全峰會(huì)”在華盛頓召開(kāi)了第14屆年會(huì)，會(huì)議的一個(gè)重要議題是如何打擊食品欺詐和經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)摻假。2013年5月公開(kāi)的“食品防御計(jì)劃生成軟件”設(shè)置了一套具體的程序，對(duì)食品企業(yè)生產(chǎn)裝配和加工工藝過(guò)程進(jìn)行自動(dòng)查漏評(píng)估，以防止故意污染風(fēng)險(xiǎn)［15］。

澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)（Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）于2012年12月對(duì)澳大利亞Pep's Ducks有限公司處以罰款40 萬(wàn)美元；ACCC于2013年向聯(lián)邦法院對(duì)澳大利亞Luv-a-Duck有限公司提起訴訟（2013年4月29日開(kāi)庭審理），兩起處罰均因產(chǎn)品宣傳上存在“開(kāi)放范圍”、“自然生長(zhǎng)方式”等欺騙性行為。超市行業(yè)巨頭沃爾沃斯公司僅出售2小盒過(guò)期13 d的羊肉和盒飯，而被當(dāng)?shù)胤ü僖颉叭藶椤逼垓_判處了7 500 美元的罰金［16］。

歐盟規(guī)定，只有產(chǎn)自歐盟國(guó)家或進(jìn)口國(guó)授權(quán)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品，在包裝上加貼健康標(biāo)識(shí)后，才能在市場(chǎng)上銷售。鑒于一些重大的欺詐事件主要是進(jìn)口食品的偽造健康證明問(wèn)題，即產(chǎn)品包裝上貼的產(chǎn)品來(lái)源（授權(quán)機(jī)構(gòu)）與實(shí)際產(chǎn)地不符，歐盟在打擊這類詐騙時(shí)，于2010年針對(duì)錯(cuò)誤健康證明的欺詐進(jìn)行了分類規(guī)定，分別為缺少健康證明、不實(shí)的健康證明和不恰當(dāng)?shù)慕】底C明，并利用電子認(rèn)證系統(tǒng)TRACE與產(chǎn)品出口國(guó)合作，即歐盟委員會(huì)提供給出口國(guó)使用TRACE的權(quán)限，并培訓(xùn)他們成為“更好的食品安全培訓(xùn)方案”的參與者，通過(guò)與產(chǎn)品原產(chǎn)國(guó)的協(xié)作配合，識(shí)別出產(chǎn)品相關(guān)文件的真實(shí)性，以有效遏制此類欺詐事件的發(fā)生［17］。

2012年末，愛(ài)爾蘭食品安全局發(fā)現(xiàn)了100%牛肉產(chǎn)品中含有馬肉的事件，由于馬肉丑聞揭示了交換食品欺詐信息這一新問(wèn)題，RASFF建立了可能構(gòu)成食品欺詐信息和警報(bào)的快速交流和預(yù)警程序。針對(duì)馬肉欺詐事件，RASFF迅速通知成員國(guó)，發(fā)出了超過(guò)80 個(gè)通知和300 個(gè)后續(xù)通知，追查產(chǎn)品并且使產(chǎn)品從市場(chǎng)上撤出［13］。非法“馬肉摻假”風(fēng)波幾乎涉及歐洲所有國(guó)家，而2012年FSAI咨詢熱線接到食品或食品場(chǎng)所的投訴占到總信息的20%。不斷發(fā)生的食品欺詐事件造成消費(fèi)者對(duì)食品的信任逐漸減弱，為防止食品欺詐率的上升，2012年愛(ài)爾蘭食品安全署、愛(ài)爾蘭警察、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等多個(gè)執(zhí)法部門，成立了食品欺詐特別小組，以期在國(guó)家和國(guó)際上共享信息和研究成果，并開(kāi)展溝通、協(xié)調(diào)工作［3］。

2008年，歐盟針對(duì)中國(guó)的三聚氰胺欺詐事件所采取的快速應(yīng)對(duì)措施，在確保公眾安全方面起到了至關(guān)重要的作用。在媒體報(bào)道中國(guó)嬰幼兒配方奶粉含有三聚氰胺并導(dǎo)致嬰兒中毒死亡后，歐盟委員會(huì)于2008年9月15日發(fā)出消息通知，指出三聚氰胺是一種化工中間體，因?yàn)楹扛撸环欠ㄌ砑拥脚Ｄ桃栽黾拥鞍踪|(zhì)的水平。同時(shí)聲稱，歐盟市場(chǎng)沒(méi)有原產(chǎn)中國(guó)的進(jìn)口奶及奶制品，包括奶粉，但是，不能排除巧克力、糖果、餅干等配料含有牛奶的非法入境產(chǎn)品（例如一些中國(guó)食品商店所出售的產(chǎn)品）。隨即，歐盟食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）按歐盟委員會(huì)的要求，對(duì)歐盟市場(chǎng)含有牛奶成分的復(fù)合產(chǎn)品（如巧克力、餅干等）進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并于9月24日發(fā)布科學(xué)報(bào)告，聲明指出，最壞的情況是兒童每天食用大量的餅干和巧克力中，含有高濃度的產(chǎn)自中國(guó)的污染奶粉，且超過(guò)每日耐受攝入量時(shí)，則可能存在健康風(fēng)險(xiǎn)。

為了對(duì)進(jìn)口的中國(guó)牛奶和奶制品進(jìn)行特殊管理，歐盟委員會(huì)于10月14日通過(guò)了2008/798/EC決議，廢除了2008/757/EC決議，采取了4 項(xiàng)措施，禁止產(chǎn)自中國(guó)的含有牛奶成分的嬰幼兒食品進(jìn)入歐盟；指定進(jìn)口口岸，并對(duì)所有含有牛奶的食品進(jìn)行三聚氰胺物理抽樣分析；對(duì)飼料和高蛋白質(zhì)食物中三聚氰胺的含量加強(qiáng)控制；對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的食物和飼料一律銷毀。

自2008年10月開(kāi)始，由于不斷發(fā)現(xiàn)來(lái)自中國(guó)的豆粕和作為膨松劑的碳酸氫銨存在三聚氰胺含量超標(biāo)的情況，2008年12月9日，歐盟委員會(huì)決定實(shí)行2008/921/EC決議，修訂2008/798/EC決議，將安全檢測(cè)擴(kuò)大到碳酸氫銨、飼料、含有牛奶成分的食品、奶制品、大豆以及大豆產(chǎn)品等方面。

歐盟RASFF系統(tǒng)針對(duì)中國(guó)三聚氰胺事件的管理和應(yīng)對(duì)，從第一個(gè)發(fā)布關(guān)于三聚氰胺的新聞通報(bào)，至2008年底，緊密跟蹤連續(xù)發(fā)布了39 個(gè)新聞通報(bào)、40 個(gè)市場(chǎng)通報(bào)，并對(duì)非法進(jìn)口的奶制品、餅干點(diǎn)心和奶糖牛奶巧克力、薯片、膨松劑、食品補(bǔ)充劑這5 類食品進(jìn)行了邊境拒絕控制［18］。

3　中國(guó)的食品安全與食品欺詐事件

3.1食品安全事件及其特征

3.1.12000-2013年發(fā)生的食品安全事件

以上海市食品藥品安全研究中心的藍(lán)皮書(shū)“食品藥品安全與監(jiān)管政策研究報(bào)告”、食品科學(xué)網(wǎng)的“2012食品安全事件大盤(pán)點(diǎn)”、百度文庫(kù)“2012年重大食品安全事故”、中國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展報(bào)告（2012）和有關(guān)文獻(xiàn)資料，以及民間網(wǎng)站“擲出窗外”數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)的2004-2013年的3 426 件食品安全事件，整理得到2000-2013年媒體曝光的食品安全事件共3 445 起，其中年度曝光的食品安全問(wèn)題數(shù)量變化見(jiàn)圖1。

圖1　2000—2013年媒體曝光的食品安全事件年度變化情況Fig.1 Annual changes of food safety incident situation in the media exposure from 2000 to 2013

由圖1可知，2000-2013年的年度報(bào)道數(shù)量呈總體波動(dòng)上升趨勢(shì)。2004年以前的食品安全問(wèn)題的相關(guān)報(bào)道數(shù)量不多，年度僅為個(gè)案，這與已有研究（利用人民日?qǐng)?bào)數(shù)據(jù)庫(kù)整理）的趨勢(shì)類似［19］，表明盡管1995年國(guó)家頒布了《食品衛(wèi)生法》，但是食品安全并不是當(dāng)時(shí)的社會(huì)、政治熱點(diǎn)問(wèn)題，媒體也未對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。2000-2013年的年度報(bào)道數(shù)量具有2 個(gè)峰值，第1次高點(diǎn)在2005年出現(xiàn)，第2次高點(diǎn)在2011和2012年形成，并呈小平臺(tái)高峰態(tài)。

進(jìn)一步對(duì)峰值出現(xiàn)的情況進(jìn)行分析表明，2005年媒體報(bào)道食品安全問(wèn)題的數(shù)量同比驟增接近8 倍。之所以食品安全問(wèn)題引起媒體的高度關(guān)注，主要有兩個(gè)方面的原因：一是受不斷發(fā)生的重大食源性疾病影響。2003年全國(guó)突發(fā)的人與人之間的“非典型肺炎”疫情，由于此病毒是人類當(dāng)時(shí)尚未認(rèn)知的新病毒，又具有極強(qiáng)的傳染性和致死率，令人恐懼，而對(duì)傳染源的認(rèn)知發(fā)現(xiàn)此病毒可能與食物有關(guān)，這使得食物安全問(wèn)題引起廣泛關(guān)注。而2004年在安徽阜陽(yáng)發(fā)生的“大頭娃娃”事件，暴露出嚴(yán)重的劣質(zhì)奶粉問(wèn)題，更使食品安全問(wèn)題突顯。另一方面政府為了加強(qiáng)監(jiān)管，國(guó)務(wù)院于2003年3月新成立了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（十屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過(guò)），制定了國(guó)家《食品安全行動(dòng)計(jì)劃》（2003—2008年計(jì)劃實(shí)施時(shí)間），而2005年成為計(jì)劃實(shí)施的關(guān)鍵年。重大食品安全問(wèn)題的爆發(fā)和政府監(jiān)管力度的加強(qiáng)，極大地推動(dòng)了全民對(duì)食品安全問(wèn)題的關(guān)注，媒體關(guān)注和揭露出的各種食品安全問(wèn)題數(shù)量大增，由此也形成了2004—2005年報(bào)道數(shù)量快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

2011與2012年形成有史以來(lái)的最大峰值和小平臺(tái)走勢(shì)，實(shí)際上正是2009 年6月實(shí)施的《食品安全法》的結(jié)果。2008年發(fā)生震驚世界的嬰幼兒配方奶粉三聚氰胺事件，推動(dòng)了《食品安全法》修訂的法制進(jìn)程。依據(jù)《食品安全法》的要求，2011和2012年國(guó)家建成覆蓋全國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在國(guó)務(wù)院食品安全辦公室的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的部門先后開(kāi)展了多項(xiàng)多次的食品安全專項(xiàng)檢查工作，使得食品安全監(jiān)管的技術(shù)支撐水平和整治效果顯現(xiàn)，媒體主動(dòng)關(guān)注和參與，不僅使得報(bào)道數(shù)量大幅增加，而且表明媒體已經(jīng)成為我國(guó)食品安全監(jiān)管的重要社會(huì)力量，具有前所未有的推動(dòng)力。

3.1.2消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布的食品投訴狀況

圖2　消費(fèi)者協(xié)會(huì)公布的年度食品投訴情況Fig.2 Annual food quality complaints released by China Consumers' Association

自2002年以來(lái)，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)每年發(fā)布半年度報(bào)告和年度分析報(bào)告，食品一直以來(lái)都是投訴位于前5 位的種類，圖2顯示了2002-2013年消費(fèi)者協(xié)會(huì)的食品投訴情況（根據(jù)消費(fèi)者協(xié)會(huì)網(wǎng)站發(fā)布的資料整理），雖然食品投訴有一個(gè)緩慢下降的趨勢(shì)，但是食品投訴量的年度波動(dòng)較大。2003年出現(xiàn)了年度投訴量最大峰值，同比增長(zhǎng)83.38%；2008年受三聚氰胺事件影響，投訴量同比上升了25.63%，其中對(duì)食品安全的投訴量上升了48.20%，對(duì)食品質(zhì)量的投訴量上升了34.70%，形成了下降通道中的一個(gè)小反彈。

2013年全國(guó)消協(xié)組織受理的乳制品投訴僅上半年就達(dá)1 051 件，同比增長(zhǎng)17.80%，涉及質(zhì)量安全問(wèn)題占比72.50%；嬰幼兒奶粉投訴744 件，同期相比投訴量翻倍，投訴的質(zhì)量安全問(wèn)題超過(guò)86.00%，消費(fèi)者投訴既涉及外資品牌的乳品企業(yè)，也包括國(guó)內(nèi)大型乳品企業(yè)［20］。

3.2食品欺詐事件

3.2.1“擲出窗外”曝光的食品欺詐事件

在食品安全事件的報(bào)道中，根據(jù)欺詐的界定，搜索關(guān)鍵詞“摻假、非法添加、假冒偽劣、以次充好、虛假?gòu)V告、虛假日期、虛假生產(chǎn)商、虛假宣傳”，共得到高達(dá)92%的欺詐事件。搜索關(guān)鍵詞“過(guò)期”，共有87 起事件；搜索關(guān)鍵詞“地溝油”，共有37 篇媒體報(bào)道事件；搜索關(guān)鍵詞“蘇丹紅”，共有27 篇報(bào)道，搜索關(guān)鍵詞“三聚氰胺”，共有21 篇報(bào)道；搜索關(guān)鍵詞“造假”，共有248 件媒體曝光的事件。年度曝光數(shù)量以2005、2009、2011年居多，尤以2011年達(dá)到極值，是其他峰值的1～3 倍，年度曝光數(shù)量變化如圖3所示。

圖3　媒體曝光的食品造假事件年度變化趨勢(shì)Fig.3 Annual changes of food fraud incidents in the media exposure

3.2.2中央電視臺(tái)“每周質(zhì)量報(bào)告”曝光的食品欺詐事件

圖4　中央電視臺(tái)《每周質(zhì)量報(bào)告》2009—2013年報(bào)道的食品欺詐事件Fig.4 Food fraud incidents reported by CCTV “Weekly Quality Report” （from 2009 through 2013）

中央電視臺(tái)“每周質(zhì)量報(bào)告”自2003年開(kāi)播以來(lái)，多次報(bào)道食品安全問(wèn)題，尤其是食品的制假售假和非法添加事件。如圖4所示，2009-2013年約有52 期報(bào)告涉及食品安全，其中39 期均涉及食品摻假欺詐事件，比例高達(dá)75%（資料來(lái)源：根據(jù)中央電視臺(tái)“每周質(zhì)量報(bào)告”官方網(wǎng)站整理）?！笆萑饩薄ⅰ暗販嫌汀薄ⅰ凹倬啤焙汀皢?wèn)題奶粉”是曝光最頻繁的關(guān)鍵詞，尤其是多次曝光非法添加工業(yè)制品等嚴(yán)重危害健康的食品欺詐事件，更是令人觸目驚心。由圖4也可看出，自《食品安全法》頒布實(shí)施以來(lái)，“每周質(zhì)量報(bào)告”關(guān)注食品安全的程度和報(bào)道頻率大幅上升，2013年相關(guān)食品安全的報(bào)告次數(shù)較2009年增長(zhǎng)了3 倍之多，而2011年報(bào)道的食品欺詐事件占比超過(guò)9 成。

3.2.3違法添加非食用物質(zhì)和濫用添加劑的欺詐事件

違法添加和濫用是“違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑”的簡(jiǎn)稱，是中國(guó)典型的食品安全和食品欺詐混合問(wèn)題，也是極容易導(dǎo)致食源性疾病嚴(yán)重后果的“人源性”風(fēng)險(xiǎn)。從媒體報(bào)道和社會(huì)對(duì)事件的反應(yīng)程度來(lái)看，化學(xué)性添加是引起事件最主要的因素，且添加物大多具有毒性，極易引起食品安全重大事件。例如三聚氰胺乳制品導(dǎo)致嬰幼兒患腎結(jié)石，漂白劑和防腐劑具有強(qiáng)致癌作用等。人源性故意地違法添加非食用物質(zhì)已是中國(guó)面臨的最大食品安全隱患，國(guó)家對(duì)各類食品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)可能發(fā)生的非法添加和濫用問(wèn)題進(jìn)行了多次的重點(diǎn)整治，始終對(duì)其進(jìn)行高壓態(tài)勢(shì)，然而，此類問(wèn)題層出不窮，似有“防不勝防”之勢(shì)。

自2008年起，為了遏制我國(guó)在食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)中違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑的行為，國(guó)家成立全國(guó)打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組［21］，組建“全國(guó)打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項(xiàng)整治專家委員會(huì)”，建立了30 人的專家?guī)欤?2］。并且建立違法添加黑名單制度，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委先后發(fā)布了6 批可能在食品中違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑名單，對(duì)非食用物質(zhì)的種類、可能易濫用的食品添加劑、可能添加的食品品種、相應(yīng)的檢測(cè)方法進(jìn)行了公示。6 批名單包括了47 種非食用物質(zhì)，22 種易濫用的食品添加劑品種。加上農(nóng)業(yè)部已經(jīng)公布的82 種“禁止在飼料、動(dòng)物飲用水和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖中使用的藥物和物質(zhì)”名單，則這151 種化學(xué)添加物和藥物，正是10 年來(lái)產(chǎn)生食品質(zhì)量安全事件的元兇。因此，2011年4月22日，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)在《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加物行為嚴(yán)格規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用的公告》中進(jìn)一步指出，嚴(yán)禁使用食品添加劑以外的任何化學(xué)物質(zhì)，或其他可能危害健康的物質(zhì)。

首次的專項(xiàng)整治從2008年12月10日-2009年3月10日，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部、公安部等九部門聯(lián)合發(fā)文在全國(guó)開(kāi)展打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑工作，著重檢查食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的乳及乳制品、米面淀粉制品和豆谷制品、肉及肉制品、酒、水產(chǎn)品、調(diào)味品和餐飲加工七大類的非法添加情況。全國(guó)參加監(jiān)督執(zhí)法人員達(dá)400多萬(wàn)人次，檢查了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位572萬(wàn)戶次，其中整治重點(diǎn)單位441 084 家和重點(diǎn)產(chǎn)品71 198 種，受理投訴舉報(bào)4 211 件，查處違法案件7 626 起，貨品價(jià)值6 708 萬(wàn)元，有34 起案件移送了司法機(jī)關(guān)，并依法逮捕30 人。

2011年國(guó)家工商部門開(kāi)展的專項(xiàng)整治活動(dòng)，查處濫用食品添加劑案件4 611 件，查扣非食用物質(zhì)和食品添加劑5.6 萬(wàn)kg、“地溝油”和非正規(guī)來(lái)源食用油38.03 萬(wàn)kg；搗毀“地溝油”窩點(diǎn)216 個(gè)［23］。2012年僅北京市昌平區(qū)就摧毀了24 個(gè)泔水油黑作坊，查獲泔水油11 t［24］。而國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在2012年食品風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)的2萬(wàn)個(gè)樣品中，發(fā)現(xiàn)食品欺詐是主要問(wèn)題之一。2013年公安部曝光的10 起打擊食品犯罪典型案例中，制售有毒有害羊肉卷、有害保健品、“毒豆芽”等案件，均表現(xiàn)出嚴(yán)重非法添加的欺詐性質(zhì)，并具有危害安全的特性［25］。

4　結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)上述分析，我們可以得到以下5 點(diǎn)思考與建議：

第一，國(guó)內(nèi)外食品欺詐的性質(zhì)差異明顯。顯然，當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生的食品欺詐大多呈現(xiàn)的是食品“真實(shí)性”特點(diǎn)。中國(guó)的食品欺詐不僅存在真實(shí)性問(wèn)題，而且非法添加非食用物質(zhì)和有毒有害物質(zhì)，使得安全性問(wèn)題更為突出。值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家由于食品產(chǎn)業(yè)集中度高，查處食品欺詐行為的難度較低，而中國(guó)的食品欺詐行為，目前的查處難度大，監(jiān)管成本很高。

第二，發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)的食品安全混亂局面與現(xiàn)今中國(guó)食品安全與食品欺詐混亂局面類似，發(fā)達(dá)國(guó)家法典重治食品欺詐，形成了現(xiàn)如今的食品欺詐與食品安全兩類不同性質(zhì)的問(wèn)題，以及針對(duì)不同問(wèn)題的不同應(yīng)對(duì)策略，食品安全狀況得到很大的改善。

第三，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)近期應(yīng)加大對(duì)食品欺詐行為的懲治，尤其是對(duì)違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑問(wèn)題的嚴(yán)懲重罰。對(duì)摻假、食品欺詐、疑似食品欺詐等概念和內(nèi)涵，還需要在相關(guān)法律法規(guī)中予以明晰，并輔之以配套的欺詐巨額賠款制度，加大懲罰性賠償，提高摻假企業(yè)的違法成本，增大法律的威懾力。同時(shí)，在行政監(jiān)管加大力度連續(xù)整治的基礎(chǔ)上，公安部門和司法力量更要保持嚴(yán)打食品欺詐犯罪的態(tài)勢(shì)，甚至設(shè)立專業(yè)的食品警察隊(duì)伍，來(lái)加強(qiáng)法治力量，使食品安全形勢(shì)會(huì)有較快較好的轉(zhuǎn)變。老百姓對(duì)食品安全放心了，對(duì)政府治理食品安全的信任才會(huì)上升。

第四，由于食品摻假和欺詐事件一定是人為故意造成的，因此，重典法治是嚴(yán)懲不貸的基礎(chǔ)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)和做法，以及中國(guó)的國(guó)情和一些成功的舉措，在繼續(xù)開(kāi)展專項(xiàng)整治活動(dòng)、公布黑名單制度、曝光違法廣告等做法的同時(shí)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的修訂與完善，亟待加快進(jìn)程。2014年我國(guó)對(duì)《食品安全法》的修訂工作已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，《食品安全法》的修訂草案通過(guò)了第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議的初次審議，并于2014年7月完成了公開(kāi)征求意見(jiàn)。草案對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為突出了民事賠償責(zé)任，實(shí)行先行賠付的首負(fù)責(zé)任制。為增加違法成本，懲罰性賠償金提高到10 倍價(jià)款或者3 倍損失，而對(duì)違法添加有毒有害物質(zhì)的行為，不僅受到吊銷許可證的行政處罰，最高還會(huì)受到貨品價(jià)值金額30 倍的罰款。由草案第九章的第一百二十三條至一百五十三條可見(jiàn)，國(guó)家建立了最嚴(yán)格的食品安全法律責(zé)任制度，重典還設(shè)置“終身行業(yè)禁止”、“直接開(kāi)除高壓線”等責(zé)任處罰新規(guī)［26］。隨著草案修訂工作的推進(jìn)，配套的法規(guī)和相關(guān)部門的規(guī)章制度也需要加快跟進(jìn)，以夯實(shí)食品安全的重典法治基礎(chǔ)。

第五，社會(huì)共治需要推動(dòng)第三方監(jiān)管。面對(duì)“假蜂蜜”、“假酒”、“地溝油”等食品欺詐事件屢禁不止，政府監(jiān)管成本巨大，企業(yè)誠(chéng)信制度難以確立，第三方社會(huì)監(jiān)管缺失的現(xiàn)實(shí)，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家將社會(huì)監(jiān)管作為彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足的有效工具，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)第三方社會(huì)力量的介入［27］。

為鼓勵(lì)消費(fèi)者積極維權(quán)，2013年10月25日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改決定，并于2014年3月15日起施行。新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》針對(duì)消費(fèi)欺詐行為加大懲罰力度，增加商家的違法成本。如經(jīng)營(yíng)者提供假冒偽劣服務(wù)和商品則向消費(fèi)者“假一賠三”，賠償翻倍，并設(shè)立500 元賠償起點(diǎn)。對(duì)經(jīng)營(yíng)者故意向消費(fèi)者提供欺詐行為造成嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者生命健康的，還將被依法追究刑事責(zé)任［28］?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂的一些新規(guī)定，進(jìn)一步保障了消費(fèi)者的權(quán)益，促進(jìn)了消費(fèi)者的維權(quán)行動(dòng)。而消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)的提高和維權(quán)行動(dòng)的開(kāi)展，有利于推動(dòng)消費(fèi)者群體力量參與食品安全治理。

媒體尤其是新媒體的輿情影響力在食品安全社會(huì)監(jiān)管中已經(jīng)和正在發(fā)揮巨大的推動(dòng)作用，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)博客、手機(jī)微信等信息傳播的新途徑，應(yīng)加大政府監(jiān)管信息的傳播，以及企業(yè)信用價(jià)值的導(dǎo)向，引導(dǎo)輿情形成正向的社會(huì)激勵(lì)，使消費(fèi)者、媒體、企業(yè)和政府等食品安全的各方利益相關(guān)者，成為重要的社會(huì)共治力量。

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Comparative Research of Food Fraud at Home and Abroad

TANG Xiaochun， LI Xiaoman， ZHANG Bingyan
（School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

As the horsemeat scandal occurring in 2013 shocked European countries， considerable worldwide attention has been paid to the authenticity and safety of foods. The fraud cases especially adding inedible materials into foods illegally not only affect the situation of food safety， but also increase the difficulties in food safety management. This paper analyzes the domestic food safety and food fraud events in recent years and compares the different properties of food fraud cases at home and abroad. Based on analysis of the solutions of developed countries and the historical experiences emphasizing laws， this paper puts forward five suggestions. We hope to strengthen the third party power in food safety management， maintain the high pressure on the illegal behavior and increase the penalties for food fraud behaviors in order to improve the food safety situation and rebuild consumers' confidence in food safety.

food safety； food fraud； food authenticity； society multi-governance； punitive damages system

TS201.6；F713

A

1002-6630（2015）15-0221-07

10.7506/spkx1002-6630-201515041

2014-09-17

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71173225）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（10BGL089）

唐曉純（1955—），女，教授，碩士，研究方向?yàn)槭称房茖W(xué)與安全預(yù)警。E-mail：tangxc@ruc.edu.cn