產權屬性多元化高校財務管理系統風險探析

（北京師范大學珠海分校財稅研究所 廣東珠海519085）

出資主體結構和性質決定一所大學的基本體制特征和治理結構，而學校財務運行體制，則必須與其組織屬性、治理結構相對應，但在此方面，我國通過市場籌資舉辦的新興大學存在著嚴重不對稱問題。

一、分權體制功能缺陷

2000年以后借國家擴招政策采用市場模式舉辦的多數高校，其財權體制基本按兩種模式運行，一種模式與傳統公辦高校大體相近，即財權統一在校一級掌管，實行的是一級預算管理；另一種模式是為調動二級學院運行效率，實行校、院二級預算管理。

第一種模式是“集權體制”。這種模式過分強調校級領導對資金使用的統籌權力，在資金使用重大決定問題上，由于決策程序民主程度不夠，常出現忽視財務管理科學規律和法制問題，同時由于資金分配權與資金使用需求效果信息不對稱，導致資金使用效率低下。第二種模式是分權體制，這種模式主要是為了通過下放財權，讓資金能有更好的使用效果，但其在實踐中產生的問題更為嚴重。為追求對財權的絕對掌控，二級教學預算單位借教改等各種名義，不斷要求財務管理部門為“改革”放權，甚至要求改組財務機構為核算單位，或撤掉財務一級管理機構職能，管理層級下移。各種要求的實質，就是要財務部門“不斷松弛正常的財務管理制度管控”，以為各單位提供資金使用上的“便利”。

二、監審缺位問題

2000年以后借擴招政策興起的相當一部分大學，并無出資主體，辦學資金由省級以下地方政府間接幫助完成（政府出地做抵押，由學校向銀行做長期貸款，再由學校以每年學費收入逐年還清貸款）。這類學校，按產權關系的性質，政府仍可被視為學校產權關系的所有者，但問題是，按現行制度和國家對大學管理體系的設置，這類大學由于并非國家財政投入舉辦，國家無法進行財務及資產直接監管。對于這類大學，相關政府部門對其資金、資產運行合法合規情況，既不進行定期的專項審計，也不進行任何形式的資產核驗。大學管理者形式上獨立行使法人權力，實質上并不承擔受托職責，既不進行成本核算，也不進行損益評價，國有資產的使用長期處在失管失控狀態。

三、法人性質問題

財務理論體系的形成基礎，是以公司法人為對象的，財務管理科學的一面是體現在經濟組織法人中的，而我國舉辦資金即使是市場自籌、非財政資金出資的獨立學院，也是以事業法人性質注冊并按事業體制編制基礎財務報表及處理賬務，致使科學管理無法得到實際應用。以針對企業形式運作資金管理中最重要的現值分析理論為例，該理論的主要功能是以貨幣時間價值概念為基礎，對企業的各類出資、籌資活動產生的現金流量進行貼現分析，而這是評價投入資金規模較大項目加入貨幣時間價值后的損益程度、資金使用效果的基本要求。現值分析是所有涉及大額資金決策的必需程序，但在事業機構體制下的新辦大學，不僅沒有現金流量管理的概念，更沒有做現值分析的財務數據基礎和管理能力。即使財務部門負責人有現金流量管理概念，但限于財務基礎資料的完整性、報表編制方法和人力專業水平，也無法做出符合要求的現金流量表，對籌資項目的現值分析更是無從談起。

教育部將所有非財政出資發起的大學都歸入獨立學院管理序列。劃歸獨立學院的院校，在國稅系統注冊的納稅人性質與企業相同，按損益表利潤征收的所得稅征收方法與企業一樣，而學校的基本賬目系統設置，第一由于學校是按事業法人注冊，第二由于學校沒有私人出資成分，第三我國目前賬目系統也僅有事業單位、企業單位兩種形式可參照，所以這類雖然沒有財政資金投入但完全是公辦的大學只能參照事業單位會計核算方式處理賬目，在公辦體制下，學校固定資產并不計提折舊，這使得學校損益表上每年虛現巨額利潤，而國稅系統收稅只參照第三方的稅務審計報告，稅務審計報告也只能照章核算列支。

四、財務核算方法依據問題

為快速提升高等教育入學率而大批催生的新建大學，多數學校籌建資金采用的是市場化方式，不僅籌建資金使用是有償的，沒有任何財政資金的投入，學校年度運行也無財政資金支持。這類高校的形成，本質上與由財政資金出資形成、并由財政資金支撐其日常運行的公辦大學完全不同。

這類高校，參照國外教育發達國家經驗，以教育產業運行方式設計其治理結構與財務管理體制，會更有利于這類高校生存和發展。如果仍按公辦大學設置財務管理體制，其低下的資金資源配置能力，使其很難維持正常生存和發展。但問題是，這類新建高校的財務核算方法基本上還是沿用《事業單位會計制度》《高等學校會計制度》等針對國有財政資金單一出資主體的公辦大學而出臺的制度。這些用于約束統一由財政資金舉辦的公辦院校財務管理正常運行的基礎制度，其規范內容與目前按市場模式舉辦的新建大學財務運行客觀要求偏差巨大。一方面，這類新建高校建校經費基本上都是以負債方式有償使用，預算年度收入項結構與上述幾個制度無法對接；另一方面，隨著辦學規模的擴大、學科群設置升級的需要，學校辦學經費在某些支出大項上經常出現缺口，為填補預算缺口，向金融機構負債融資、利用融資租賃等金融工具成為一些學校財務日常運行的重要方法。這些活動，從管理效率角度來講，要求收支責任完全自負的新建大學必須按經濟組織財務核算方式運行。但實際上，由于缺乏更實用的財務核算制度可參照，目前只能沿用十幾年前形成的傳統公辦高校過時的核算模式，導致無法反映多數重大經濟活動的原貌。

五、解決及規避系統性風險的基本思路

（一）建立問責制以解決分權體制功能缺陷

分權體制功能缺陷的主要問題一是分權不當，二是責權不對等，三是由于分權責任不清，相關領導對資金使用效果重視程度不夠。由于種種原因，本文分析的產權屬性復雜、在國家擴招后建立的這類院校，多數主要教學機構領導任職期屆異常，一任多屆、十幾年的時間，類比公辦大學正常履職期屆及年齡標準超屆超齡嚴重，這在客觀上更加重了責權不對等產生的不負責任的意識。分權不當問題比較容易解決，關鍵是后兩個問題，解決后兩個問題的主要手段是建立對各二級學院及職能部門主管領導追查經濟責任的年度審計及任職、離職經濟責任考核基礎制度。財務風險實質上是經濟責任風險，通過建立強制性責任制，使實行預算比例分配制的院長們承擔起在任內與權力相對應的經濟責任，這可使大學掌管資金使用的各級領導承擔起財務風險控制的職責，起到預先防范風險發生的效果，特別是通過設定相應條款建立嚴厲的失職處罰機制，可大大減少因缺乏風險意識或基于超齡長期任職風險累積過重的管理高風險問題。

解決分權機制功能缺陷的另一有效機制是建立各級財務負責人問責制。問責的責任條款設定及問責評議機制的明細和具體，是保障該項控制管理風險不流于形式的基礎，問責的核心主要應是指向那些獨立編制預算且經費包干使用的教學單位和資金支出額較大、容易出現尋租問題的負責基建、后勤、采購的部門負責人。領導問責體系分層級，具體可分為校級、二級學院與職能部門財務主管領導等幾個層次，其責任條款可貫穿財務管理工作的各個環節。此外，問責制建立的一個重要環節，就是被問責的領導必須在行權期開始前簽訂問責條款清晰、具有法律約束效應的財務管理責任書。問責制必須針對經費包干使用的教學單位正職負責人，其中主要辦法，包括公示財務預決算責任制（包括公示內容詳細度按標準審計要求）、年度預算主要支出項目專項明細支出公示、三公經費明細支出公示、教學單位重大支出項目支出接受全體教師聆訊、大額專項支出效果評價的責任制等，按照權責對等的原則建立起并非流于形式的、有針對性的問責制。

（二）改善財務管理權力設置體系

在大學組織內部改善財務管理權力設置體系，是可以在一定程度上解決由法人治理結構性質問題產生的財務管理風險的。高校財務管理體制核心的部分，體現在其權力組織設計的理念和結構上。大學財務管理體制設計的出發點，控制運行風險的要求是排在第一位的，管理風險控制的核心機理，就是分權牽制，即各權力體要相互牽制，最基本的，是決策權與執行權要分離。

（三）改變管理程序及改變財務人力資源配置問題

出資按市場模式舉辦的多數高校，其財務系統工作程序設置及人員配置并未按教育經營市場化的高要求設計和配置。在此條件下籌辦的高校，財務運行工作內容簡單，財務核算要求很低，這導致多數大學對財務部門人員的配置要求很低，特別是一些管理不成熟的新建大學，財務部門不過是個資金收支和經費報銷的部門。由于運行游離在國家管控成熟的幾個領域之外，財務部門人員設置質量更是得不到保障。

此外，人員配置無法保證財務機構正常設崗管理的需要，出現一人多崗，需要相互牽制的工作集于一人之手，許多資金支出項目的事前審核、事中復核、事后再復核程序無法落實，財務管理部門因人力資源和設崗的局限，無法對預算執行機構實施真正的監督和控制，財務科學機理自身運行程序起到的管控效力人為削弱。

有鑒于此，為滿足管理流程完整的設置，學校在配置財務管理機構人員上必須滿足設崗的基本要求。在此前提下，財務部門必須按處置業務風險管控的基本要求設計管理流程，在科學流程下，才能保證流程中管理節點設置的完整性，從而滿足財務管理以控制風險為首要的要求。