高校財務治理視角下的財務風險演化研究

（肇慶學院 廣東肇慶526061）

近年來，高校除了原有管理模式下的財務不規范、資產流失、資源浪費等問題外，貪污腐敗等職務犯罪案件也頻發于各大業務領域，尤其是財務相關范圍成為高發領域。為此，在當前高校治理體系和治理能力現代化建設的背景下，高校財務管理模式必須從管理型向治理型轉變。分析和把握財務治理視角下的風險成因和演化，已經成為高校財務管理轉型和風險防控的關鍵。

一、高校財務治理視角下的財務風險成因

（一）高校外部治理結構先天缺陷，導致財務治理的基礎不實。長期以來，我國高等教育系統實施自上而下的科層制運行模式。在這種制度安排下，高校與政府以及高校內部形成了以單一行政配置機制為主的運行機制。高校在行政關系上從屬于政府，二者地位不對等。在這樣的先天隸屬關系下，高校的外部治理變成單一、單向的行政管理、行政監督，同時還存在著業務主管部門與專項監管部門之間的職責沖突與協調不力。高校沒有辦學自主權，政府管理越位、監督不到位等問題，使得財務治理缺乏堅實的基礎。

（二）高校內部治理結構后天不足，導致財務治理的功能有限。從美國的經驗看，董事會充當了社會與大學之間矛盾的“緩沖器”。但是，從我國少數公立高校董事會的實踐看，董事會的設立并沒有起到改善高校治理結構的作用，這使得我國以董事會為依托的高校內部治理結構存在先天缺陷。而且大多數高校的內部治理結構由政治權力、行政權力、學術權力和自治權力四大權力構成，四大權力的權責配置不清晰、協調不利、沖突越界等問題依然突出。盡管我國已有幾十所高校頒布相應的《章程》，但上述問題依然沒有得到有效的明確和解決。高校內部治理結構的后天不足，導致財務治理無法有效嵌入其中，發揮其應有的功能和作用。

（三）高校內部治理要素的碎片化，導致財務治理的主體缺失。當前，我國公辦高校具有典型的科層制組織結構，官本位盛行，導致高校內部治理存在不同程度和不同形式的碎片化，如治理目標的碎片化、治理主體的碎片化、治理機制的碎片化，其中核心問題就是治理主體的碎片化。高校內部治理的碎片化，使得學術權力和自治權力的主體 （教師、學生）缺失，無法發揮財務治理在高校運作過程中的監督作用。

（四）高校內部治理層級的分化，導致財務治理的效用異化。現行高校治理內部層級中并行著兩條分化線，導致財務治理效用異化：一為縱向層面的校院、院系兩級甚至三級分化，具備較高獨立權的各院系更多地追求本部門利益最大化；二為橫向層面的職能部門分化，各職能部門利用自身權力實現本部門利益最大化。最終，在這種縱向層面二元分化和橫向層面職能裂化的局面下，高校財務治理的決策、執行和監督效用也被異化。

二、高校財務治理視角下財務風險的演化機理

在現有高校外部治理先天缺陷、內部治理結構后天不足、內部治理要素碎片化和治理層級分化的環境下，高校財務治理的功能弱化、效用異化，盡管部分財務風險在現有的高校治理結構和財務治理過程當中得到降低和減少，但無法完全控制，使得財務風險溢出，得不到有效的控制，財務風險從隱性、顯性和直接傳遞三個渠道累積和擴散，當超過了相應的閥值（臨界點）時，最終引發財務風險的產生，表現出相應的過度負債、投資失敗、效益低下、內控失效、貪污腐敗等現象（如下頁圖1所示）。

高校財務治理視角下財務風險的演化過程具體包括財務風險源的形成、財務風險的部分控制、財務風險的溢出、財務風險的擴散以及財務風險的爆發五個步驟及對應內容。

（一）財務風險源的形成。對于高校來說，財務風險源是指對高校財務活動及環境產生不利影響的業務及活動風險來源，既包括了財務業務及財務活動，也包括了非財務業務和非財務活動，還包括業務和活動之間交互的影響作用。當前，正是高校教學、科研、社會服務三位一體的職能所涉及的財務及非財務業務及活動，以及相互之間的交叉和融合，形成了當前高校的財務風險源。傳統財務管理模式下，非財務業務的風險源容易被忽視，從而埋下了隱患。

（二）財務風險的部分控制。高校擴招以來，隨著高等教育規模的逐步提高，政府主管部門先后出臺有關加強高校財務管理和防范財務風險的指導性文件。高校在主管部門及其政策制度的指導下，結合自身的規模情況及特點，進行改革，完善了相應的高校財務管理體制和模式，如“統一領導、集中管理”或“統一領導、分級管理”模式。在相應的財務管理模式下，高校通過預算管理、支出管理、內部控制和績效評價等手段進行財務管理，使得高校傳統的財務風險一定程度上得到控制或降低，如過度債務、違規投資、資金短缺、財務人員舞弊等風險。

（三）財務風險的溢出。近年來，高校內外部環境都在不斷變化。外部環境上，高校作為教育部門的事業單位，財政撥款作為其主要經費來源，在當前政府公共管理和財政改革的背景下，高校財務環境也發生了變化。內部環境上，隨著高等教育投入主體的逐步多元化，高校規模的擴大，以及高校科研、教學、社會服務等業務活動之間的交互影響，也使得高校財務環境發生變化。在高校內外部環境都在不斷變化的情況下，高校財務管理的環境也在不斷變化，經濟活動更加復雜，最終使得高校財務風險呈現出復雜性高、隱蔽性強、傳遞性快、危害性大等特點。高校現有的財務管理體制及模式，側重于安全性、合規性、合法性以及有限效益性的目標，局限于傳統的財務風險領域和業務活動。加之當前高校治理結構不完善，財務治理結構失衡、治理主體缺失、治理功能受限等問題，使得高校廣義上的財務風險沒有得到有效控制而溢出，并沿著不同的路徑傳遞和擴散，最終成為導致近年來高校財務相關問題爆發的導火線。

（四）財務風險的擴散途徑。在新的環境和形勢下，高校財務管理模式沒有得到有效的完善，財務風險控制能力也無法提升，使得高校財務風險溢出，并隨著不同的路徑傳遞擴散。第一條路徑是通過隱性財務風險途徑傳遞擴散，主要是指高校內部縱向層面的二元分化和橫向層面的職能裂化，導致財務治理目標分解異化和財務治理效用異化，具體表現在資源配置低下、資產收益部門化等。第二條路徑是通過顯性財務風險途徑傳遞擴散，主要是指高校現有治理結構的失衡、內部治理的碎片化，導致高校財務治理主體缺失、財務監督功能受限，具體表現在高校在科層制管理體制下財務監督的獨立性受限以及信息不對稱等導致無法有效行使監督權，從而形成顯性的財務風險，也包括了原本存在的隱性風險得不到控制而轉化形成的風險，如高校貪污腐敗等問題，這些風險交織在一起并傳遞擴散。第三條路徑是在現有財務管理體制和模式下，財權配置的不合理，責權利不明確，缺乏相應的績效問責機制，使得原本存在的財務風險直接傳遞擴散，如預算支出進度慢、資金在辦學過程中的用途改變、資金使用效益低下等風險。

（五）財務風險的爆發。高校財務風險溢出后，沿著三種不同的路徑傳遞擴散，然后又歸結在一起，累積并交互影響，當超過高校風險防范能力和控制范圍的時候，即超過了風險閥值（臨界點），高校財務風險就爆發出來，表現出不同的形式，嚴重影響了高校的穩定和發展，如過度負債使得高校背上沉重負擔、違規投資或不當投資使得高校蒙受了巨大的經濟損失、貪污腐敗使得高校經濟受到損失的同時公信力受到影響、資金使用效益低下導致辦學水平無法提升等。如前些年的吉林大學等高校巨額債務問題、南開大學下屬的公司出現4億元資金黑洞、天津大學挪用資金炒股等問題，以及近幾年集中爆發的基建修繕、物資采購、財務管理、科研經費、校辦企業等領域的高校領導貪污腐敗等問題。