國企混改的脈絡與經(jīng)緯

曉睿

混合所有制改革橫跨公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟兩大領域，突破的是不僅是既得利益格局，還關系到新的利益與分配機制的重構，其復雜程度、敏感程度和艱巨程度前所未有。

伴隨著《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）的鏗鏘著地，中國經(jīng)濟微觀領域的一場大尺度與多維度的變革將實質性地有序啟動與鋪開。而在這場革故鼎新的改革大盤重，國有企業(yè)混合所有制改革由于牽及傳統(tǒng)所有制邊界的突破與不同經(jīng)濟成分主體基因的嫁接，其帶給外界的想象空間更為廣闊，最終的改革效果更令人期待。可以說，混改的成功不僅會讓國有企業(yè)身軀變得愈發(fā)硬朗與矯健，也可以讓非國有經(jīng)濟獲得進一步擴身與壯體的平臺與機會，中國的市場經(jīng)濟的微觀根基將因此得到深度重塑。

全面分層推進

按照計劃，國企改革的動態(tài)布局將以“1+N””的方式展開，即除了全面性的國企業(yè)改革“指導意見”外，中央高層還將逐個發(fā)布加強黨的領導、國有投資公司的創(chuàng)建與管理、推進混合所有制改革等配套政策文件。雖然由國家發(fā)改委主要負責的混合所有制改革方案需要到年底才能出臺，但我們依然能夠提前管窺和預見到相應的內容與綱目。

在國企分類的基礎上差別性地進行混合所有制改革應當是一個總基調。按照《指導意見》，國有企業(yè)將分為商業(yè)類和公益類兩大方陣，其中主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，一般都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本，國有資本可以絕對控股、相對控股和參股的方式存在；主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，國有資本要保持控股地位，支持非國有資本參股。屬于公益類的國有企業(yè)，可以采取國有獨資形式，也可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

落實到具體企業(yè)身上，混改仍需要區(qū)別性的進行。其中在集團公司層面，若屬于國家有明確規(guī)定的特定領域，應當堅持國有控股；而在其他領域，應當通過并購重組、發(fā)行可轉債等方式積極引入各類投資者，逐步調整國有股權比例。到了子公司層面，將以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務等實體企業(yè)為重點，通過出資入股、股權收購、認購可轉債和股權置換等多種方式加大引入非國有資本的口徑與力度。

總體推進方向上，除了非國有資本通過證券市場和產(chǎn)權市場等通道參與國有企業(yè)混合所有制改革與重組外，還要積極鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，即國有資本可通過投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國有企業(yè)進行股權融合、戰(zhàn)略合作、資源整合等，擴大國有資本延伸范圍，增強和放大國有資本功能。

在實行混合所有制的企業(yè)探索和推廣員工持股將是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的一個重要支點。基本次序是：人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業(yè)和科技服務型企業(yè)將優(yōu)先開展員工持股試點；對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干將優(yōu)先獲得持股的權利。在此基礎上，漸次推廣員工持股計劃。

制度深層變革紅利

做為微觀經(jīng)濟領域一項重大的制度創(chuàng)新，國有企業(yè)混合所有制改革并不只是如同一般人所想象的只是在國企經(jīng)營的傳統(tǒng)領域多了一些非國有經(jīng)濟的身影，或者說是國有企業(yè)嘗鮮式地進入非公領域擺擺Pose，這場改革的深化與拓展將引起微觀經(jīng)濟制度的重構與細胞再造，托起的可能是市場經(jīng)濟全新的脊梁，最終所釋放的量變與質變意義不可低估。

從“管企業(yè)”到“管資本”是《指導意見》所敲定的全新國有企業(yè)經(jīng)營管理理念，目的是將國企做大、做強和做優(yōu)。據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2014年底，我國各類國有企業(yè)共有15萬多家，數(shù)目全球第一；與此同時，進入《財富》“全球500強”的中國企業(yè)今年也達到了106家。盡管如此，國有企業(yè)大而不強、多而不壯的現(xiàn)狀并沒有得到多少改觀。數(shù)據(jù)顯示，2015年世界500強虧損最嚴重的50家公司中，中國企業(yè)占14家；與上榜的128家美國企業(yè)62.4億美元的平均利潤額相比，中國企業(yè)只有32.2億美元，低于世界500強總平均水平近10個百分點。情勢倒逼著改革的腳步。除了國有企業(yè)之間通過資本重組實現(xiàn)自我壯大外，還必須借助于混合所有制改革放大國企資本的輻射功能。以國企參股優(yōu)秀民企為例，國開行和匯金公司分別在阿里巴巴內部結構調整時投資了10億美元，幾年后阿里上市，投資規(guī)模翻了幾倍。民企對國企的保值增值作用由此可見一斑。相信同樣的案例在混改推動下會屢見不鮮。

國企并不等于壟斷，但壟斷一定發(fā)生在國有企業(yè)身上，并且中國國有企業(yè)的壟斷并不是通過市場競爭而成，而是因為對資源要素的獨占以及借助于特殊政策保護所致。實踐證明，壟斷的存在不僅形成了強大的利益既得集團和特定的利益結構，而且導致市場資源的錯配。然而，由于自身利益的纏繞與固化，國企不可能自破壟斷，而必須借助于混改所產(chǎn)生的外部力量。最終的效果是，混改不僅能夠肢解和稀釋國有企業(yè)“一股獨大”的基因，建立起多元化的國企股權結構，還可形成公私力量搭配均衡且相互制約的法人治理機制，進而塑造出一個公平透明的市場經(jīng)濟主體格局。

由于產(chǎn)權制度尤其是財產(chǎn)所有者的非人格化，國有企業(yè)經(jīng)營者失去必要的監(jiān)督與約束，必將遭受各種腐敗行為的瘋狂侵蝕與瓜分。根治與杜絕國企腐敗，除了通過建立國有資產(chǎn)投資公司從而強化公有主體對經(jīng)營者的監(jiān)督外，還必須通過混合所有者改革引進和聚合強大的外部制衡力量。一方面，國有企業(yè)引進一個非公產(chǎn)權主體，就等于增添一雙監(jiān)督的眼；另一方面，民營企業(yè)都是人格化的所有者，同時國有企業(yè)員工持股后也能形成產(chǎn)權監(jiān)督的人格化主體，這種多元而理性的產(chǎn)權結構保證了對經(jīng)營者監(jiān)督的到位與力量的強化，從而封堵侵蝕國企資產(chǎn)的一切縫隙。

如前所述，混合所有制改革并不只是國有企業(yè)引進非國有資本，還包括國企對民企的資本或要素的進入，從而達到雙向持股和取長補短。必須承認，雖然民營企業(yè)在市場上彰顯出了一定的存在價值與力量，但總體上在資本規(guī)模、技術水平以及管理規(guī)范等方面都不能與國企相提并論。以2015年世界500強為例，在入選的中國企業(yè)中，民營企業(yè)僅6家，占比為6.3%，無論是入選數(shù)量還是年度增速都遠不及國有企業(yè)。因此，借助于混合所有制改革路徑，國有企業(yè)對民營企業(yè)進行相應的資本、技術、人才以及管理輸出，不僅可以促進非國有資本平等使用生產(chǎn)要素、公平分享經(jīng)營收益，還能打造與培育出一批質地優(yōu)良的民營企業(yè)，從整體上提升中國企業(yè)的國際競爭力。

按照規(guī)矩出牌

混合所有制改革橫跨公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟兩大領域，突破的是不僅是既得利益格局，還關系到新的利益與分配機制的重構，其復雜程度、敏感程度和艱巨程度前所未有。因此，推進這場涉及生產(chǎn)關系層面的深度變革，除了需要足夠的勇氣與智慧外，改革者更需遵守與貫徹必要的操作規(guī)則。

使市場在資源配置中起決定性作用應當成為國有企業(yè)混改的最高經(jīng)濟準則。國有企業(yè)引進什么樣的非國有資本，引進多大量的非國有資本，非國有資本是否入股國有企業(yè)，以何種形式入股，獲得多少股份占比，都應當立足于企業(yè)的自愿而非任何強制，并且雙方必須進行平等協(xié)商，反對和杜絕任何形式的拉郎配。另外，對于不同地區(qū)、不同行業(yè)的國有企業(yè)，混改也應當體現(xiàn)因地施策、因業(yè)施策、因企施策，堅持宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞全覆蓋，不搞“一刀切”；對于企業(yè)資產(chǎn)的定價也應當通過市場的撮合而成，防止和反對長官意志與行政干預。上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。在國企混改過程中，政府的基本職能應該定位于服務、協(xié)調與監(jiān)督，包括提供資本重組的市場信息，搭建資本進出的平臺，利用稅收等杠桿支持和促進國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，監(jiān)督和保證資本交易的陽光透明等等。

由于牽涉到不同經(jīng)濟成分的彼此嫁接，以及新舊機制的對接，為了更大程度減少摩擦成本，充分體現(xiàn)和保證參與方的利益，國企混改還應掌握好時間節(jié)奏，在試點的基礎上循序漸進，不設時間表，成熟一個推進一個。基本次序是，先在商業(yè)類國企和子公司層面進行試點，有了行之有效的經(jīng)驗后逐步鋪開。為此，對于參與混改的國企業(yè)績考核，不應只拘泥于營業(yè)收入和利潤等經(jīng)濟指標，而應當增加引進非國有資本的數(shù)量與質量等考量因素，以對其作出公正全面的評價，只要不是原則性和方向性失誤，可以允許國企混改出現(xiàn)輕度性的探索偏差。

混合所有制改革的實質就是不同經(jīng)濟成分的財產(chǎn)在市場化導向下的自由流動與匹配，因此各類出資人的產(chǎn)權都必須得到法律的保護。一方面，國有與非國有財產(chǎn)都應有明細的產(chǎn)權歸屬，在此基礎上，健全以公平平等為核心原則的國家、法人和自然人產(chǎn)權保護制度。特別是在混改推進過程中，要徹底清理修改不利于非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權保護的法律法規(guī)及政策，確保個人和非公有制企業(yè)法人財產(chǎn)權不受侵犯；要建立健全非國有資本退出的機制和渠道，制定并完善各類產(chǎn)權轉讓管理辦法，在資產(chǎn)評估、產(chǎn)權置換、土地使用、職工安置及社會保障等方面做出明確規(guī)定，保障各類資本可以自由進入，無障礙退出。

需要特別強調的是，借混合所有制之道，踐以小博大和金蟬脫殼之行；以混合所有制之名，行崽賣爺田和利益輸送之實，是國企混改過程中極有可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，為此必須將防止國有資產(chǎn)的“交易性流失”納入產(chǎn)權保護的重中之重。一方面，要健全和完善國有資產(chǎn)交易規(guī)則、交易程序、機制和流程；另一方面，要放大國有資產(chǎn)的陽光交易度，保持規(guī)則公開、交易公開、結果公開；同時，要引進由第三方專業(yè)人員及職工代表組成的國企混改評估委員會，跟蹤與監(jiān)督改革的全過程，并賦予委員會“一票否決”的權利。對于暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務等行為，應給予傾家蕩產(chǎn)的經(jīng)濟懲罰與嚴厲的法律制裁。

讓混改真實落地

權威資料顯示，全國國有企業(yè)公司制股份制改制面達78%，中央企業(yè)及其所屬子企業(yè)改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。混合所有制經(jīng)濟對全國稅收的貢獻率，已由90年代末期的10%左右提高到近年來的50%左右。照此看來，國企混改的既有成績的確可圈可點。不僅如此，從中石油拿出西氣東輸項目的資產(chǎn)引入泰康資產(chǎn)和國聯(lián)基金，到中石化出讓30%的油品銷售業(yè)務，從中國電力投資集團拿出旗下三分之一的子公司和建設項目供民營企業(yè)參股，到國家電網(wǎng)公司宣布在直流特高壓、電動車充換電設施和抽水蓄能電站三個領域引進社會資本，公眾也清晰地聽到國有企業(yè)混合所有制改革邁出的全新腳步。

但博鰲亞洲論壇做過的一項現(xiàn)場調查顯示，對于目前的混合所有制改革，有60%以上的民營企業(yè)家選擇“暫不進入”，超九成的民企老板選擇“觀望”。無獨有偶，根據(jù)德勤中國的統(tǒng)計，對于國企推出的混改領域，民營企業(yè)家中有60%以上的人選擇了“暫不進入，等待制度明朗或先完善自身條件”。之所以如此，主要是民營企業(yè)對改革過程存在諸多非公正與非公平改革結果的顧慮。如民企擔心進入國有企業(yè)后仍由對方控股，沒有太多的話語權和不能享受同等的權益，等于是進了“玻璃門”后又遭遇到“旋轉門”，在這種情況下，即便是將企業(yè)搞好了，但依然是為人作嫁或者成為國有企業(yè)的“提款機”；還有民企擔憂出于“甩包袱”的心態(tài)，國有企業(yè)拿出的“混合”部分只是不賺錢和贏利前景不好的業(yè)務，如果參與進去，就等于是套牢自己；更有民營企業(yè)認為，即便是通過混合所有制獲得了控股權，但國有企業(yè)背后站著強大的政府，政企不分依然可以保證10%的國企股權對90%民企股權的否定，何況民營企業(yè)面臨著被政府從混合之后經(jīng)營好的國有企業(yè)再度剔除出去的風險。

民營企業(yè)的顧慮與擔憂不是沒有道理。按照市場估算，中石化出讓的油品銷售業(yè)務股權價值為1000億元，如此龐大的盤子有哪個民企能夠獨立承接？社會資本最終只能以切割方式“分食”這塊蛋糕，結果中石化一股獨大的地位毫發(fā)無損。重要的是，中石化放開的僅僅是產(chǎn)業(yè)鏈下游的銷售板塊，其對上中游依然保持絕對控制能力，民企這樣“混合”進去，不是找著讓人“卡脖子”？當然，比起中石化，中石油東部管道公司100%的股權對民企開放，“混合”程度顯然要徹底得多，但仔細研究發(fā)現(xiàn)，受多方面因素的影響，近年來中石油管道業(yè)務的贏利能力是每況愈下，且營業(yè)收入和毛利率在公司所有業(yè)務板塊中占比最低。中石油剝離管道資產(chǎn)就難免有去劣存優(yōu)之嫌。

鑒于此，頂層設計應當盡可能放大國有企業(yè)股權開放的透明空間，一方面，除需要控股的公益類企業(yè)外，國有企業(yè)引進民營資本原則上不采取股份占比封頂?shù)淖龇ǎ⒈M可能在母公司層面展開；另一方面，要在公司治理機制層面建立強制性的小股東累計投票權制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達渠道。與此同時，政府可通過扶植與發(fā)展民營企業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵民營企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游進行兼并重組，提升民企在混合所有制企業(yè)中的控股地位；除此之外，無論是地方政府還是國有企業(yè)，都應該展現(xiàn)出混合所有制的改革誠意，對非國有資本拿出成色十足的契約精神，以片片真情換來民企參與混改的滿腔熱情。