南海爭端會阻礙“一帶一路”倡議的推進(jìn)嗎？

□ 張 潔

南海爭端會阻礙“一帶一路”倡議的推進(jìn)嗎？

□ 張 潔

談到2015年的中國外交，有兩件具有長期性影響力的事情特別引人注目，一是以3月份頒布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》為標(biāo)志的“一帶一路”戰(zhàn)略的啟動，二是以因?yàn)閸u礁建設(shè)而升溫的南海問題為核心的海上維權(quán)態(tài)勢繼續(xù)加強(qiáng)。這兩件事情標(biāo)志著中國試圖沿著經(jīng)濟(jì)和安全兩個(gè)軌道齊頭推進(jìn)周邊戰(zhàn)略。

雖然南海爭端集中表現(xiàn)為中美的直接交鋒，但是，實(shí)際上很多周邊國家也對中國的戰(zhàn)略意圖提出質(zhì)疑，錯(cuò)誤地認(rèn)為中國“國強(qiáng)必霸”，正在通過島礁建設(shè)、利用軍事實(shí)力將自身對南海的主權(quán)主張強(qiáng)加

給周邊國家。那么，這種看法會不會增加不僅是南海相關(guān)爭議國，而且是其他周邊國家對中國崛起的疑慮和抵觸，進(jìn)而漠視或不歡迎中國的“一帶一路”倡議呢？南海問題的博弈。另一方面，以美國為代表的域外國家對南海問題的立場正在發(fā)生改變，深度介入南海問題的傾向明顯加強(qiáng)。例如，從2015年初以來，美國就從幕后走到了臺前，不斷通過直接的外交喊話、軍事視察、地區(qū)多邊論壇發(fā)言等方式對中國的島礁建設(shè)指手畫腳。同時(shí)，美國還鼓動日本加入到南海地區(qū)的巡邏當(dāng)中。而G7也公開發(fā)表聲明，批評南中國海的島礁建設(shè)，并呼吁各方遵守國際法和聯(lián)合國海洋法公約，以和平的方式解決南海問題。

南海問題出現(xiàn)的新變化由多種因素造成。中國國家實(shí)力的迅速提升以及維護(hù)國家權(quán)益的意志加強(qiáng)，引發(fā)了美日同盟以及周邊國家的焦慮與懷疑。因此，2010年前后，美國宣布實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略并以南海問題為“抓手”，意欲維護(hù)它在亞太的主導(dǎo)地位。對于中國提出是否會削弱中國與周邊國家的政治與安全互信，進(jìn)而影響“一帶一路”倡議的落實(shí)呢？

美國深度介入南海問題，秩序之爭是中美博弈的核心

讓我們首先從南海問題說起，南中國海是中國海上維權(quán)的“主戰(zhàn)場”，也是“海上絲綢之路”的必經(jīng)之地和“一帶一路”倡議優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域。談到南海問題，要區(qū)分“不變”與“改變”兩種態(tài)勢。“不變”的是爭端的核心議題，即南沙島礁主權(quán)歸屬及其附屬海域的劃界和資源的分配。“改變”的是，一方面，南海問題每年的摩擦點(diǎn)都有所差異，例如，2012年主要是中菲之間的黃巖島對峙，2014年主要是中越之間的“981”鉆井平臺之爭，2015年則表現(xiàn)為中美關(guān)于南海島礁建設(shè)的南海斷續(xù)線主張的否定，以及擔(dān)憂中國在完成島礁建設(shè)后宣布建立南海防空識別區(qū)，或是以人工島礁為基礎(chǔ)，提出領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的要求，都是美國采取措施遏制中國的表現(xiàn)。應(yīng)該說，中美在南海問題上的博弈，并非意在島礁建多大，而是雙方對本地區(qū)規(guī)則與秩序制定權(quán)的爭奪，即這個(gè)地區(qū)誰說了算，按誰制定的規(guī)則行事。

雙軌思路，南海局勢的破解之道

毋庸置疑，美國是南海問題升溫的“幕后推手”。另一方面，如果對比東盟對“981”鉆井平臺事件、南海島礁建設(shè)的整體性聲明就不難發(fā)現(xiàn)，東盟國家在整體上加大了對中國的戰(zhàn)略疑慮，并且試圖通過加快《南海行為準(zhǔn)則》的談判，以法律的形式約束中國在南海的行為。而在雙邊層面上，菲律賓日益依靠美國的軍事支持，越南試圖減少對中國的經(jīng)濟(jì)依賴，這些都說明，南海問題在一定程度上削弱了中國—東盟的政治與安全信任度，妨礙了“一帶一路”倡議在東南亞地區(qū)的落實(shí)。尤其是與中國在南海問題上摩擦越多的國家，與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系與基礎(chǔ)設(shè)施合作就越少，對中國“一帶一路”倡議的歡迎度就越低。

以中菲關(guān)系為例，兩國的雙邊貿(mào)易額分別是2009年205.3億美元，2010年277.5億美元，2011年322.5億美元，2012年363.8億美元、2013年380.5億美元，2014年444.4億。不難看出，雖然每年的貿(mào)易量仍然呈整體上升趨勢，但是在2010-2013年之間，增幅出現(xiàn)明顯的下滑，而這一時(shí)期正是中菲因?yàn)槟虾栴}雙邊關(guān)系不斷惡化的階段。在投資方面，中國對菲投資流量分別是2009年0.402億美元，2010年2.44億美元，2011年2.67億美元，2012年0.75億美元，2013年0.54億美元，很顯然，明顯的下滑也是從2012年開始，這與中菲在南海問題上的摩擦尤其是黃巖島對峙事件直接相關(guān)。

那么，中國如何應(yīng)對南海問題？是以中美博弈為主還是以雙軌思路為主？在處理與東盟的關(guān)系中，是通過推動“一帶一路”繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作為主，還是以維護(hù)南海島礁主權(quán)，必要時(shí)以武力改變島礁占有現(xiàn)狀為主？

筆者認(rèn)為，雖然目前南海問題的焦點(diǎn)是中美博弈，但是島礁的主權(quán)歸屬及其附屬權(quán)益是南海問題的核心，中國要維持穩(wěn)定的周邊環(huán)境，在根本上離不開東盟的合作。因此，由東亞的現(xiàn)實(shí)環(huán)境與中國的國家利益所決定，中國應(yīng)該堅(jiān)持在2013年倡導(dǎo)的雙軌思路處理南海問題，即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)。從目前來看，有關(guān)主權(quán)爭議在短時(shí)間內(nèi)很難得到徹底解決，而通過對話協(xié)商維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，則是中國與東盟雙方主要努力的方向。對于中國來說，應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，通過推動互聯(lián)互通與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與周邊國家實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治與安全的互利共贏。

推動“一帶一路”倡議，化解南海爭端

有些觀點(diǎn)認(rèn)為，既然菲律賓、越南等國家挑釁中國的國家主權(quán)，中國就應(yīng)該通過貿(mào)易制裁、停止投資等經(jīng)濟(jì)手段對其加以懲戒。但是，這樣的手段真的有效果嗎？有利于南海問題的解決嗎？

事實(shí)上，加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作仍然是化解南海問題的重要手段，其原因至少有三個(gè)方面：

第一，中國的經(jīng)濟(jì)影響力不足以對南海問題的解決發(fā)揮決定性作用。與美、日甚至一些歐美國家相比，中國對周邊國家的經(jīng)濟(jì)影響力仍然有限。僅以中日比較為例，在貿(mào)易方面，雖然目前中國與東盟的貿(mào)易額是日本的2倍多，但從貿(mào)易結(jié)構(gòu)來看，中國較日本而言亟待國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級和貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化；從投資方面來講，雖然中國對東南亞的投資流量增速快，但存量有限，目前，日本在東南亞的投資存量是中國的近4倍。在援助方面，日本政府發(fā)展援助高度機(jī)制化，是貿(mào)易和投資的補(bǔ)充，且注重社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化社會建設(shè)等民生項(xiàng)目，而中國對東南亞的援助總量少、國別分布單一，尚未形成很大影響力。上述判斷的政策含義是，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，擁有世界第一的外匯儲備，中國應(yīng)該發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，通過“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)與周邊國家的區(qū)域合作，真正實(shí)現(xiàn)互利共贏，構(gòu)建穩(wěn)定的周邊環(huán)境。

第二，東亞國家對解決領(lǐng)土領(lǐng)海糾紛已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，包括擱置爭議、雙邊談判與協(xié)商、多邊協(xié)商以及國際仲裁。近年來，新加坡與印尼、印尼與馬來西亞以及馬來西亞與文萊，都在解決各自雙邊的領(lǐng)土領(lǐng)海糾紛方面取得進(jìn)展，這為中國解決南海問題提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)，也對中國采取更加靈活的方式處理南海問題形成一定的壓力，中國至少應(yīng)該就《南海行為準(zhǔn)則》的談判路線圖與時(shí)間表及早制定預(yù)案，并且為應(yīng)對菲律賓向國際法庭起訴南海仲裁案的后續(xù)影響做好準(zhǔn)備工作。

第三，亞太地區(qū)現(xiàn)有的安全議程有利于進(jìn)一步挖掘合作因素、管控危機(jī)。可以看到，中美在因南海問題激烈爭吵的同時(shí)，并沒有放緩加強(qiáng)危機(jī)管控與對話的步伐，在2014年底中美簽署了《關(guān)于海空相遇安全行為準(zhǔn)則諒解備忘錄》。2015年7月底，中國—東盟在有關(guān)《南海行為準(zhǔn)則》的談判期間，達(dá)成一致意見，同意盡早就設(shè)立“中國—東盟海上搜救熱線平臺”和“中國—東盟應(yīng)對緊急事態(tài)外交高官熱線平臺”達(dá)成一致，同時(shí)，探討制定海上風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)防性措施，這些都將對維護(hù)南海的和平穩(wěn)定產(chǎn)生直接和積極作用。

因此，中國應(yīng)該明確周邊戰(zhàn)略的目標(biāo)排序，即區(qū)域合作優(yōu)先于南海問題的徹底解決，以推動“一帶一路”倡議為周邊外交的重心，通過經(jīng)貿(mào)合作為中國提供和平的發(fā)展環(huán)境以及解決領(lǐng)土的政治與安全互信。針對南海問題，在短期內(nèi)應(yīng)該著眼于島礁建設(shè)主體完工后島礁的民事利用與國際開放，從中長期來看，應(yīng)該通過磋商南海行為準(zhǔn)則、明確南海斷續(xù)線性質(zhì)以及應(yīng)對南海國際仲裁案等，構(gòu)建有利于中國的地區(qū)安全規(guī)則秩序。最終，通過以“一帶一路”為核心的互利共贏的區(qū)域合作機(jī)制以及以南海問題為核心的安全秩序構(gòu)建，構(gòu)建有利于中國的周邊秩序。□

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員，亞太安全與外交研究室主任）