從實踐創新到法律遞進

周建軍

2015年1月29日，上海市十四屆人大三次會議表決通過了《上海市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法（草案）》《上海市人民代表大會關于代表議案的規定（修訂草案）》《上海市人民代表大會關于代表建議、批評和意見的規定（修訂草案）》，同一次代表大會上審議、表決三件地方性法規草案，這在本市尚屬首次。

就上海市實施代表法辦法而言，早在1993年上海市人大常委會就通過了該辦法。2010年，全國人大常委會修改代表法后，上海市人大常委會也及時對實施辦法作了相應修改。此后的五年，上海市人大積極貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，致力于代表密切聯系群眾的實踐創新。市、各區縣人大常委會建立了常務委員會聯系代表制度，加強了組成人員與本級代表的聯系，擴大了代表對本級人大常委會活動的參與；充分利用網絡平臺的優勢，設立人大網議日，定期邀請常委會領導、代表與公眾，就涉及本地的立法、監督和社會熱點問題進行網絡訪談或微訪談；公開了代表的工作單位、職務、通訊方式，普遍建立了社區（街道）代表聯絡機構，為代表聯系群眾搭建平臺；建立代表履職情況登記制度，公開代表參加履職活動的情況，接受原選舉單位或者原選區選民監督。以上諸多舉措使得代表密切聯系群眾已然形成新常態。

如何進一步加強代表同群眾之間的聯系，實踐中的形式創新固然重要，但相關的法律遞進同樣不可或缺。此次上海市實施代表法辦法的立法主體由人大常委會升格為人代會，這是代表大會行使立法權的一次重要實踐。會議通過的實施辦法既有對代表法精髓的一脈相承，更有結合本地實踐的量的擴張。如將聯系原選區選民或者原選舉單位和人民群眾單列條款，規定市、區、縣代表應當參加進社區聯系人民群眾的活動，每年不少于兩次；閉會期間代表可以圍繞人大常委會工作提出約見常委會組成人員；市代表向原選舉單位報告履職情況，每屆不少于一次，等等，將這些代表工作的成功經驗上升為法規來規范，豐富了實施辦法的法律內涵，必將進一步發揮新形勢下立法對代表工作的引領作用。

代表法實施辦法是支持、規范和保障人大代表依法履職的基本法規，從實踐創新到法律遞進理應由全體代表參與。上海市人大常委會將修改文本及說明報告先后四次印送全體市人大代表征求意見，在認真研究1300余條代表建議意見的基礎上形成修訂草案。部分代表還全程深度參與了修訂工作，對草案和修訂草案共同研究完善，為代表履職提供服務保障的機構，代表報告履職情況等條款就都源自于代表的意見和建議。可以說，該修訂是廣泛發揚民主、集中各方智慧的結晶。關系代表自身的法律法規由代表自己參與、審議、表決，對代表本身就是一次極好的促動，當每一位代表都清醒認識到代表聯系群眾，已經由一種工作作風、一種政治責任上升為一項法律義務時，他們才會把密切聯系群眾內化為真正意義上的職務行為。

習近平總書記指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。代表密切聯系群眾由實踐創新到法律遞進，必將促進更多的代表更加盡心盡力地履職，從而拉近國家權力機關與百姓之間的距離。越來越多的人走近人大、認識人大、了解人大、關心人大、支持人大，人民代表大會制度就會在億萬中國人民心中生根發芽。

（作者單位：江蘇省南通市港閘區人大常委會研究室）