郁東海 都樂亦 李榮華 葉 盛 孫 敏 駱智琴

1.上海市浦東新區衛生計生委中醫藥發展與科教處，上海 200125；2.上海市浦東新區公利醫院中醫科，上海 200135；3.上海市浦東衛生發展研究院中醫藥發展中心，上海 200129

中醫藥是漢文化的精髓之一，包含了幾千年來中華民族在哲學、 自然科學等方面的知識和思想積淀，也為本民族的繁衍昌盛做出了不可磨滅的貢獻。歷代先賢在醫學臨床領域留下了不可勝數的寶貴財富的同時，也不斷地開展行政、教學等方面的探索，在很多文獻中，我們都可以發現中醫藥管理的雛形。解放后，在黨和政府的高度重視、推動下，傳統醫藥發展迅速，在醫療、科研、教學、人才培養等領域涌現出一大批創新性的成果，并不斷推進了中醫藥管理體制、管理架構、人才培養的相關研究和實踐。

1 歷史沿革

我國的衛生保健與醫事管理制度自有文字記載起就有相關的記錄。 夏、商、周奴隸社會時期，中醫藥管理主要體現在形成了醫生的分科制、醫政組織和醫療考核制度的建立； 自劉宋王朝建立醫學教育機構起，魏、隋、唐等各朝也進行了行政、教育、考核、醫療、藥事等領域綜合管理；到宋代，設立了翰林醫官院（醫官局），專職醫藥行政（分割了醫學教育職能），開始運用法律手段進行醫藥衛生管理， 包括醫療事故處理、醫德規范、人事管理、文獻編撰、傳染病隔離等；同時，開設國家藥局，對藥品的采購、檢驗、成藥的生產等均進行監督，開創了藥事管理的先河。因此，我國古代在中醫藥宏觀控制管理方面已經取得了較為突出的成績，主要包括：建立并完善了對專業醫官的考核與選拔機制；開展各類中藥材的品控管理；進行醫療從業人員的醫德教育等[1-2]。

2 當代發展

2.1 新中國的中醫藥管理

2.1.1 制度建設

新中國成立前后，中醫藥工作得到了我黨主要領導的重視。 1949 年9 月，毛澤東同志在接見全國衛生行政人員代表時，從保護和發展中醫藥的角度著重指出，只有很好地團結中醫，提高中醫，搞好中醫工作，才能擔負起幾億人口艱巨的衛生工作任務[3]。 1958 年10 月，毛澤東同志批示原衛生部黨組提交的《關于組織西醫離職學習中醫班總結報告》中再次提出：中國醫藥是一個偉大的寶庫，應當努力發掘，加以提高[4]。自此，我國醫療衛生系統西醫、中醫、中西醫結合三種服務共存管理模式正式形成。

1954 年，原衛生部黨組《關于加強中醫工作的請示報告》中提出：“目前存在的問題，首先是要發動新醫學習研究，發掘祖國醫學的寶藏，抽調若干有研究能力的新醫人員學習研究發掘祖國醫學的精華，以豐富新醫學，并對世界醫學有所貢獻。 ”由此，中醫藥的繼承、發展的管理模式正式形成[5]。

文革期間，我國的中醫藥管理一度遭到了極大的破壞。 直到1978 年9 月，黨中央轉發了原衛生部《關于認真貫徹黨的中醫政策，解決中醫隊伍后繼乏人問題的報告》，文件對中醫藥教育、學術研究、人才培養，尤其是西學中工作提出了明確的要求和措施[6]。 該文件成為我國中醫藥事業走上恢復和發展道路以及中醫藥管理重新正規化的標志。

自改革開放后，中醫藥發展走入快車道，國家越來越重視中醫藥的發展和地位，1985 年和1991 年，政府在《關于衛生工作的決定》及《國民經濟和社會發展十年規劃和第十一個五年計劃綱要》中，提出并強調了“中西醫并重”的發展方針和策略。

與此同時，中醫藥管理也得到了長足的進步，主要表現為機構建設和政策、制度、法規建設的完善。1988 年，中華人民共和國國務院批準成立了國家中醫藥管理局[7]，成為了全國性中醫藥的行政管理機構；2003 年， 頒布了第一部專門為中醫藥制訂的行政法規《中華人民共和國中醫藥條例》[8]，從根本上保障了中醫藥事業的規范、有序發展。到了2009 年，頒布的 《國務院關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》[9]，成為中共中央、國務院至今唯一的一次為單一學科專業制訂中遠期發展規劃。其后，全國各地政府也紛紛制訂了具有各自特色的中醫藥發展規劃、行動計劃，我國的中醫藥事業呈現蓬勃發展的局面。

2.1.2 管理研究

2.1.2.1 中醫藥立法的探討 近年來，隨著社會的不斷發展，中醫藥行業許多新的熱點問題不斷涌現，以往的行政處理方式越來越暴露出不足和缺陷。 因此，中醫藥立法工作逐步提上了我國政府的議事日。劉亞力等[10]提出：立法有利于完善中醫藥管理體系，規范中醫藥治療、藥品生產和流通等環節；避免中醫藥參照西醫模式，削弱自身特點和規律，阻礙發展。任壯等[11]提出：建議政府法制部門將《中醫藥法》列入立法計劃。 2011 年《中醫藥法（草案）》已經報至國務院。 因此，建議加快審議，及早上報全國人大常委會，促進該法案早日出臺。 孫東東等[12]提出：以中醫藥作為我國傳統醫藥的立法名稱，并全國統一實施，有利于當前中醫藥事業的管理和發展。 由此可見，在新時期中醫藥醫療、產業等的不斷發展和推進下，專項立法越來越顯示其重要性和必要性。

2.1.2.2 中醫藥管理和改革策略研究 中醫藥是一門兼具實踐性、學術性、藝術性的學科，運用現代管理學理論對其進行策略研究也是近年的熱點。 李捍東等[13]提出：要順應中醫藥發展潮流，就應進行現代化管理，樹立現代化管理思想，培養現代化管理人才，建立現代化管理體系，掌握現代化管理方法，運用現代化管理手段。還有部分研究將重點放在組織機構等方面，任壯等[11]提出：應設立省、地兩級中醫藥管理部門，健全地方中醫藥管理體系。 縣級衛生行政機構內設置中醫藥管理部門，有利于國家保護和扶持中醫藥事業的政策法規有效落實，成為中醫藥事業發展提供組織保障。

部分研究是圍繞中醫藥制度、機制、服務、價格、創新等領域的改革管理展開，如陳曼莉[6]提出：中醫藥管理應從本身發展實際出發進行改革，包括調節基層醫療機構的補償和運行機制； 調整基本中醫服務價格，合理體現中醫服務的勞務價值；同時重視基層中醫藥建設， 充實基本醫療服務體系的中醫藥硬件、人才資源，完善人員考評機制，充實基本公共衛生和醫療服務包中的中醫藥服務內容。 任小巧[14]認為：要實現中醫藥體系創新， 就必須實行中醫藥管理創新，應加強政府對中醫藥行業的支持力度，創新中醫藥行政管理部門的管理模式、中醫醫院管理模式以及教育模式、研究模式等，鞏固中醫創新研究根基。

2.1.2.3 中醫藥管理教育的研究 1991 年，上海科技出版社出版了《中醫管理學概論》，本書由鄭士杰等[15]主編，研究并探索了現代中醫藥管理活動中的基本規律和一般方法。本書主要面對全國高等醫藥院校中醫本科各專業開設中醫藥管理學概論選修課和在職中醫藥管理人員培訓提高的需要，由國家中醫藥管理局組織編寫并審定， 為我國第一本中醫藥管理方面的教材。 楊莉[16]認為，在中醫藥院校管理專業的學生中，應開展中醫思維培養，這不僅有利于培養學生堅定中醫信念和牢固專業思想，也有利于學生將現代管理技術與中醫知識相結合，成為具備與中醫藥行業業務直接對話的能力的中醫藥管理人才。 還有研究認為，中醫藥管理人才培養要必須進行模式突破，其主要方法包括：開展面向在職人員的中醫藥管理高等教育；中醫藥行業管理人才培養的重點應向高層次發展；中醫藥管理人才培養重點在于走出學校的圍墻；中醫藥管理人才培養必須進行教與學的角色轉換[17]。

2.2 臺灣、香港地區的中醫藥管理

臺灣中醫藥與大陸一脈相承，但其管理有著不同發展和特色。臺灣行政院衛生署是中醫藥管理的最高行政機構，下設中醫藥委員會、醫政處、藥政處、藥物食品檢驗局、管制藥品管理局等。 中醫藥委員會負責制訂中醫醫療機構的設置標準、建立資料檔案；指導執業中醫師醫療業務，制訂并實施中醫藥從業人員在職教育；協助政府推動有關中醫藥政策及加強與地方中醫藥界的聯系等[18]。 而在基層，臺灣擁有各縣市衛生局藥政科、鄉鎮市有衛生所等機構設置，為居民提供醫療衛生服務。 臺灣中醫藥委員會主要工作目標為：中醫現代化、中藥科學化、中西醫一元化、中醫藥國際化[19]。

在中藥藥事方面，臺灣中藥藥政管理業務主要由衛生署藥政處執行，其職責包括藥品品質管理和用藥人的行為管理， 主要手段包括品質和療效的監管、中藥成分標準化、GMP 和CGMP 認證等[20]。

在立法層面，臺灣地區先后頒布了《行政院衛生署組織法》、《中醫藥委員會組織條例草案》、《衛生署藥物食品檢驗局辦事細則》、《藥物藥商管理法》、《藥師執行中藥業務》等法規和條例，從組織架構、功能職責等領域明確了相關政府部門對中醫藥管理范圍，并對地區內中醫藥醫療機構開業要求、人員管理、機構設置、安全要求、醫療業務、醫療實驗、藥政管理、懲罰條例等均進行了規定，同時對制藥企業擁有相關管制要求[21]。

香港在英國殖民統治時期，中醫藥一直沒有合法地位，也得不到重視，中藥師執業、中成藥使用等沒有任何管制措施。 香港回歸后，傳統醫藥開始走上正規化的道路。 1999 年7 月14 日，立法會通過《中醫藥條例》， 成立香港中醫藥管理委員會， 對中醫藥法律制訂、管制機制、人才培訓、科研開發、生產制造等多方面取得了很大進展。 2000 年，香港衛生福利局開展了醫療改革，將中醫藥納入公共醫療管理體制，包括在公管架構內提供中醫門診服務，以及在選定的公營醫院中引進中醫藥服務等[22]。

3 存在的問題

雖然，我國中醫藥事業取得了長足的進步，但在管理領域還存在了一系列的問題，主要包括以下幾個方面：

中醫藥標準化管理亟待進一步加強，尤其是在中醫病證診療、中藥生產、國際中醫藥教育、中醫藥管理的標準化等方面，從發展和推廣的角度而言，目前仍有很多路要走[23]。

中醫藥管理體制存在的問題，如：現行的中醫、中藥行政機制為多頭管理， 涉及國家發展與改革委員會、工業信息化部、科技部、商務部、農業部、衛計委、工商總局、質檢總局、藥監局、林業局、中醫藥管理局等多個部委，管理職能和管理體制均不統一；目前中醫藥管理隊伍薄弱，經過專業培訓的中醫藥管理人才稀缺；各級中醫藥管理部門缺乏中醫藥教育管理的職能；中醫藥科技管理體制不合理，絕大部分科技管理部門缺乏中醫藥科管人員。 中醫藥立法滯后，現行與中醫藥有關的法律法規總體上比較分散、不系統。 中醫藥創新體管理模式不適應專業的發展規律[11，14，24]。

綜上所述，我國中醫藥管理的歷史源遠流長，尤其是在解放后得到了長足的進步， 成為我國傳統醫藥傳承創新、可持續發展的重要基礎。 上海浦東新區作為國家改革、開發、開放前沿，也是“國家中醫藥發展綜合改革試驗區”，更需要在中醫藥的管理和體制改革領域不斷前行，在實踐工作中，探索一套符合發展實際需求，并具有可推廣性、可復制性的中醫藥管理模式， 為國家中醫藥事業的進一步發展提供政策參考。

[1] 劉俠.談我國古代的中醫藥管理[J].中國衛生事業管理，1998，117（3）：161-162.

[2] 常存庫.中國醫學史[M].2 版.北京：中國中醫藥出版社，2008：92-93.

[3] 華鐘甫，梁峻.中國中醫研究院院史（1955-1995）[M].上海：中醫古籍出版社，1995：2.

[4] 毛澤東.毛澤東文集[M].7 卷.北京：人民出版社，1999：423.

[5] 程兆盛，方明金.我國中醫藥政策概述[M].北京：中國中醫藥出版社，2013：144-147.

[6] 陳曼莉.新醫改背景下我國基層中醫藥發展策略研究[D].武漢：華中科技大學，2011.

[7] 中華人民共和國國務院.關于國務院機構設置的通知[Z].1988-08-13.

[8] 中華人民共和國國務院.中華人民共和國中醫藥條例[Z].2003-10-01.

[9] 中華人民共和國國務院.國務院關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見[Z].2009-05-07.

[10] 劉亞力，夏姍姍.我們需要什么樣的中醫藥法[N].北京商報，2013-03-13（DO1）.

[11] 任壯，楊志云.加快中醫藥立法完善中醫藥管理體系[N].中國中醫藥報，2013-03-08（1）.

[12] 孫東東，田侃，邵辰杰.淺析中醫藥立法名稱與中醫藥管理[J].中國衛生事業管理，2013，300（6）：445-447.

[13] 李捍東，謝丹青.試論中醫藥現代化管理[J].中醫藥管理雜志，1998，8（4）：9-11.

[14] 任小巧.創新中醫藥管理模式加速中醫藥創新體系建設[J].中醫藥管理雜志，2006，14（5）：4-5.

[15] 鄭士杰，王德藏，李勇，等.中醫藥專業本科生應開設《中醫藥管理學概論》必修課[J].中醫藥管理雜志，1994，4（4）：30-32.

[16] 楊莉.中醫思維在中醫藥管理人才培養中的作用[C]//第十五屆全國中醫藥文化學術研討會論文集.內蒙古：第十五屆全國中醫藥文化學術研討會，2012：102-105.

[17] 呂寄州.中醫藥管理人才培養模式的實踐與思考[J].中醫教育，2003，22（3）：7-9.

[18] 程必武.臺灣中醫藥管理模式窺探[C]//閩臺中醫藥文化研究論文集下冊（1995-2007）.福建：福建中醫學院，2007：389-392.

[19] 林振順，陳合成.臺灣中醫藥管理與健保政策[C]//海峽兩岸中醫藥與醫保政策研討會專家演講集.昆明：臺灣藥師公會全聯會，2011：1-9.

[20] 林曉風，林端宜.臺灣中藥藥政管理[J].中國中醫藥信息雜志，2004，11（1）：90-91.

[21] 肖林榕，劉小鼎.臺灣中醫藥管理法規概述[J].福建中醫學院學報，1993，3（2）：113-115

[22] 陳抗生.香港中醫藥的現狀與展望[J].世界中醫藥，2007，3（2）：119-121.

[23] 王桂敏，楊振東.論中醫現代化過程中的標準化問題[J].時珍國醫國藥，2010，21（1）：245-247.

[24] 農工黨中央醫藥衛生工作委員會.關于加強中醫藥管理機構設置與職能的建議[J].前進論壇，2008，（3）：22-23.