怎樣防止“紅頂中介”截留改革成果

唐昊

國務院厲行簡政放權，將權力還給市場，行政審批的門檻越來越低，但在一些地方，本來應該簡化或取消的行政許可事項，現在“換個馬甲兒”，改由行業協會間接行使。要警惕這些“紅頂中介”截留簡政放權的改革成果。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（下簡稱《方案》）。《方案》針對目前行業協會功能變異、充當“紅頂中介”“權力掮客”，并導致擾亂市場秩序和催生腐敗等亂象，提出了脫鉤改革的路線圖、時間表及具體的任務書。

近年來國務院厲行簡政放權，將權力還給市場，行政審批的門檻越來越低，但與此同時，評估、鑒定、意見書、技術性檢查等第三方中介事項卻有增無減。工信部發布的一項報告顯示，2014年企業負擔平均指數為0.84，較2013年的1.00有所下降，但與行政許可審批相關的經營服務性收費所占比重上升。也就是說，這些本來是政府主導的行政許可權力，現在由事業單位或行業協會間接行使，由政府下放給市場的權力無形中被“截留”了。

權力“截留”直接導致行業協會本身的功能發生變異。行業協會本來的目的是促進行業發展，并通過配套的法律法規監管、規范行業協會的運作。然而在現實中，一些行業協會不是想方設法為企業做好服務，而是刻意混淆社團法人與公司法人的界限，以營利為目的，依托政府支持，巧立名目大肆斂財。2014年6月，中華醫學會被曝在一年內召開160個學術會議，收取醫藥企業贊助8.2億元，并且無法說明贊助的去向。幾年前宜春市道路運輸協會以交納安全保證金為名，收取57個會員單位共計182萬元，這些企業交錢的目的明顯是為了不得罪協會背后的地方交通部門。而在長沙從事建筑施工設備租賃業務的各家企業，則必須向“長沙市建筑業協會建筑施工設備租賃分會”提交申請，辦理相關手續之后才能承接業務。對于一個壟斷性的鑒定機構來說，這相當于坐地收錢。

上述行業協會之所以被李克強總理稱為“紅頂中介”，是因為這些機構有的原本就是從擁有審批權的政府機關改制而來;有的掛靠政府主管部門;有的直接由主管部門退休領導主持。此前宜春市查處78家違規行業協會，其中61家由政府官員擔任領導，包括縣級以上官員115人、科級以下官員183人。至于那些家電類協會、醫藥類協會、快遞類協會、能源類協會，多由退休政府官員擔任，并被認為這樣才能為協會辦事。追根溯源，“紅頂中介”之所以能夠截留政府下放給市場的權力，是因為其原本就與相關部門有著千絲萬縷的聯系。

在市場經濟條件下，企業經營是分散的，企業競爭又異常激烈，這就需要中介組織來協調企業之間的關系，并制定統一的經營標準，所以行業協會本來是代表行業的利益。但中國目前大約6萬家行業協會、商會中，與政府有直接間接關系的“紅頂中介”占了大多數。事實上，在大多數地區，一個協會或商會如果沒有政府背景，很難生存下去。而有了政府背景的“紅頂中介”，相當一部分不再服務企業，反而變成行業利益的盤剝者，并在一定程度上抵消了各級政府實施的簡政放權以及各項收費減免的政策效果。

由于在這些協會內部大量遺留的官僚機構傳統，大部分官辦行業協會存在“覆蓋面窄、活動能力弱、工作成效低”等問題，除了收企業的錢之外，并沒有發揮應有的功能。同時，由于“紅頂中介”在代理過程中的行為并不規范，不可避免地破壞了公平、開放、透明的市場規則，并催生了行業腐敗。最近，因官員利用藝術家協會領導身份進行“雅腐”屢被媒體曝光，中央領導公開批評了官員兼職藝術家協會領導職務的現象。實際上，某些行業協會甚至成為行業從業者向腐敗官員輸送利益、購買權力承諾的平臺與渠道。

不過，相比以上問題，更加嚴重的后果則是，紅頂中介的“權力截留”限制了真正的行業協會的生長，從而扭曲了市場經濟的性質。值得注意的是，在溫州、深圳等市場經濟較為發達的地區，在市場競爭過程中自發形成的各類民間行業協會以及改制較為成功的官辦協會一度發展迅速、生機勃勃。但在更多的地區，一些“紅頂中介”憑借壟斷地位大肆斂財，并且擠占了民間自發協會的資源和機會。在這些地區，真正源于民間自發的協會很少，更沒有機會發展壯大。這反過來又給予那些與政府有“血緣關系”的“紅頂中介”一個難以取代的位置。

要解決上述“紅頂中介”的亂象，必須靠兩條腿走路：法治和競爭，即一方面通過行業協會的制度化和法治化，規范行業協會的權利、義務、行為邊界、中介標準等;另一方面推動民間自發的行業協會的發展和規范，將被“截留”的權力還給市場本身。兩相比較，后者比前者更為重要。

與這次出臺的規范性《方案》類似，此前政府試圖通過政策來規范行業協會的做法也很多，不過多數成效不大。而針對行業協會的法治化改革更是緩慢，甚至根本無法提上立法日程。目前針對行業協會的綜合性立法只有廣東省人大常委會于2005年12月頒布的一部地方性法規《廣東省行業協會條例》。條例規定，行業協會有權進行行業調查、評估論證、協助政府及其部門完成有關反傾銷反補貼調查等活動。這次出臺的《方案》在一定程度上試圖進行全國性的行業規范，是一個不小的進步，但最終需要出臺全國性的法律才可能形成整合性規范效應。

政策法規效果不彰的主要原因不是政府整治的力度不夠大，法令不夠清晰，而是因為某種程度上地方政府對于真正放權給市場仍有顧慮。也就是說，政府一方面想要放開對企業的審批，另一方面還想控制市場和行業。最終的結果就是：或者地方政府實際控制這些行業協會;或者將鑒定、評估等第三方權力授予自己信得過的單位和人，并且排斥民間自發形成的行業協會系統。

在這樣的背景下，那條嚴重限制行業協會發展的法律規定，至今仍未修改，這就是1998年頒布的《社會團體登記管理條例》第十三條：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備。”應該說，這是目前“紅頂中介”能夠輕易擁有壟斷性行業地位的最重要原因。

所以，要想真正解決“紅頂中介”帶來的擾亂市場秩序、破壞規則以及催生腐敗等問題，同時發揮行業協會的市場經濟功能，根本的辦法不是更嚴厲的政策法律限制——這在以往的歷次整治中被證明效果有限——而是行業協會的開放化。即通過改變目前“一地一業一會”的框架，允許一業多會的存在。先取消“紅頂”，“中介”自然會走向規范。只要打破行業協會的壟斷地位，把被“紅頂中介”“截留”的權力還給那些企業之間自發形成的普通行業協會，必將在行業內和地區內形成良性競爭局面，并使政策法律對行業協會的規范事半而功倍。而在協會之間有序但激烈的競爭中，自然而然就會淘汰那些低效、腐敗的中介機構，從而打造出真正具有市場經濟性質和功能的行業協會。