國企改革還需細則

◎ 文 《法人》見習記者 王映

國企改革還需細則

◎ 文 《法人》見習記者 王映

是積極推進還是穩(wěn)妥保守？是堅持市場化原則還是強調(diào)政府監(jiān)管？新一輪國企改革的綱領(lǐng)性文件似乎并沒有提供具體的答案，但提供了足夠的解讀空間，下一步將出臺怎樣的執(zhí)行細則無疑更令人期待

千呼萬喚始出來。作為國企改革頂層設(shè)計方案“1+N”中的“1”，2015年9月13日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式發(fā)布。由此，一場關(guān)乎中央和地方15萬家國有企業(yè)、100多萬億元資產(chǎn)和3000多萬國企職工利益的深化改革攻堅戰(zhàn)，拉開了帷幕。

過去的30多年時間里，作為中國經(jīng)濟的主角，國有企業(yè)改革伴隨著中國經(jīng)濟的大潮幾經(jīng)起落，其中隱含的中國式變革的豐富性無與倫比。圍繞著市場化這一終極主題，從放權(quán)經(jīng)營，到政企分開，從建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度再到以股份制為主要形式的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革，中國國企在經(jīng)歷過“摸著石頭過河”的市場經(jīng)濟啟蒙階段之后，實現(xiàn)了體量做大、保值增值和應(yīng)對市場挑戰(zhàn)等目標，改革成效有目共睹。

然而，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和利益群體的逐步形成，諸多體制機制性矛盾與問題逐步凸顯，改革也逐步步入“深水區(qū)”，加之整體經(jīng)濟下行壓力增大、國企利潤下滑趨勢明顯，對新一輪改革的呼聲漸強。

在這樣的背景下，新的《指導意見》以及國務(wù)院于9月24日正式發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（以下簡稱《混改意見》）中，明確提出的國企分類監(jiān)管、從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”、股權(quán)多元化、國企重組整合，以及高管“雙軌”管理等諸多亮點和突破得到了業(yè)界的一致認可。但同時，文件對混合所有制改革著眼穩(wěn)妥、強調(diào)黨組織的政治核心作用，以及對壟斷領(lǐng)域問題的回避等問題，讓很多人對未來細化落實和改革進程持保留態(tài)度，其背后在市場化和強化監(jiān)管之間的平衡難度也頗耐人尋味。

但始終不變的是，國企改革在之前和未來時間里，仍舊是一個時代性的話題，再次揚帆起航的改革，究竟在未來會交給中國經(jīng)濟和國民一個什么樣的答卷，所有人都在期待。

從放權(quán)到分權(quán)

自1978年十一屆三中全會以來，國企改革可分為放權(quán)分權(quán)階段、建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度階段以及股份制改革階段。

1978年，黨的十一屆三中全會確立了以擴大企業(yè)自主權(quán)為主要形式，調(diào)整國家與企業(yè)之間利益關(guān)系的國有企業(yè)改革方針，在企業(yè)內(nèi)部建立各種形式的經(jīng)濟責任制，在企業(yè)領(lǐng)導體制上實行廠長（經(jīng)理）負責制。國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個文件，賦予國企自主經(jīng)營的權(quán)力，同時推進利稅改革，實現(xiàn)國企放權(quán)讓利。

1979年初，國家在北京、天津、上海選擇了首都鋼鐵公司、天津自行車廠、上海柴油機廠等8家企業(yè)作為擴大自主經(jīng)營權(quán)的試點。1980年6月底，實施擴權(quán)試點企業(yè)總數(shù)超6000家，試點企業(yè)總數(shù)占全國預算內(nèi)國營工業(yè)企業(yè)數(shù)的15%，產(chǎn)值占60%，利潤占70%。

1985年至1992年，為國企改革的分權(quán)階段。1984年黨的十二大，中央明確了增強國有大中型企業(yè)的活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，并指出改革的基本思路是沿著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則逐步推進政企分開。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的條件下，出現(xiàn)了承包經(jīng)營責任制、租賃制、資產(chǎn)經(jīng)營責任制、稅利分流以及股份制試點，探索搞活企業(yè)的多種經(jīng)營方式。

1984年至1986年，北京、上海、廣東、四川、遼寧等地的部分集體和國有中小企業(yè)紛紛開始股份制試點。在股份制的燎原之火下，截至1988年底，全國共有3800家股份制企業(yè)，其中800家由國有企業(yè)改制而來，60家發(fā)行了股票，其余3000家原是集體企業(yè)。股份制在助力國企改革步伐前行的同時，市場也出現(xiàn)了監(jiān)管制度缺失，結(jié)構(gòu)混亂等問題。

1992年10月，黨的十四大提出，“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，“就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。從此，我國成功地進行了計劃、價格、財稅、金融等宏觀經(jīng)濟體制的改革，市場決定價格的機制基本形成，國有企業(yè)必須遵循價值規(guī)律進行生產(chǎn)經(jīng)營；銀行對企業(yè)的貸款開始按照商業(yè)化的原則發(fā)放，各級財政對國有企業(yè)的經(jīng)營性補貼基本取消，促進國有企業(yè)的預算約束逐步硬化。從而，大大加快了國有企業(yè)進入市場的步伐。

現(xiàn)代管理和抓大放小

1993年至2002年的十年時間里，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度成為國企改革的主旋律。

1993年11月，中共中央十四屆三中全會提出，“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是發(fā)展社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向”，現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”。

1994年7月1日，醞釀已久的《公司法》正式頒布，中國的企業(yè)終于步入與國際慣例接軌的規(guī)范化管理時期。國有企業(yè)規(guī)范的公司制改革步伐加快，推動國有資本進入市場。

同年11月，國務(wù)院確定了100戶企業(yè)作為現(xiàn)代企業(yè)制度試點。這與同時進行的萬家企業(yè)進行合資改革，千家企業(yè)進行公司制改革，以及18個城市兼并重組破產(chǎn)試點被一并稱為“萬千百十計劃”。1997年試點結(jié)束時，只有17戶實行了投資主體多元化的股份制，大多數(shù)企業(yè)選擇了國有獨資公司的形式。

也正是在這一時期，國企迎來了時代的寒冬，1993年至1995年，國有企業(yè)虧損面超過40%，下崗職工首次出現(xiàn)，失業(yè)人口開始成為社會問題 。

國有資產(chǎn)管理委員會的成立，和積極推行股份制的提出，讓2003年成為了國企改革歷史上的又一座里程碑

1996年，國企虧損達到了前所未有的程度，兩大股市上市成為救活國企的“救命稻草” ，股市代替國家財政成為輸血工具。這一年，一個由上而下的“抓大放小戰(zhàn)略”漸漸成型。

1997年，在非公有制經(jīng)濟被質(zhì)疑和亞洲金融危機的背景下，黨的十五大對國有企業(yè)改革進一步做出了重大部署，對國有經(jīng)濟進行了戰(zhàn)略性調(diào)整，國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組步伐加快，一種新的“國退民進”戰(zhàn)略被提出。

“國退民進”的浪潮在1998年被深化，也意味著20年以來以機制轉(zhuǎn)換和放權(quán)搞活為主題的國有企業(yè)改革運動終結(jié)。在此后四年間，中小企業(yè)私有化繼續(xù)進行，而大型國企逐步迎來拆分重組的高潮。在中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換放開、國有資本部分競爭性行業(yè)中“堅決撤出”的同事，國有企業(yè)在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的強勢壟斷格局初步奠定。

在1994至2002年八年中，關(guān)閉破產(chǎn)政策在全國實施，共關(guān)閉破產(chǎn)項目3080個，涉及核銷銀行呆壞賬準備金1995.4億元，安置職工約530萬人。不僅推動了國企布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也促進了企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制的建立。

2002年，國有企業(yè)拿出了實現(xiàn)利潤3786億元的輝煌成績，但由于長期法制監(jiān)管空缺和過分強調(diào)國企激勵機制，使得國企在改制中出現(xiàn)了大范圍的嚴重腐敗現(xiàn)象。

隨著，國企經(jīng)營機制改革和產(chǎn)權(quán)改革落下帷幕，新的問題又待新一輪的改革來解決。

改革進入“深水區(qū)”

國有資產(chǎn)管理委員會的成立和積極推行股份制的提出，讓2003年成為國企改革歷史上的又一座里程碑。

2003年的十六屆三中全會，進一步指出“堅持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開”。在新的國有資產(chǎn)管理體制推動下，國有企業(yè)改革進入了以股份制為主要形式的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革新階段。

同年4月掛牌成立的國有資產(chǎn)管理委員會，管理總量17.84萬億元的國有資產(chǎn)、15.9萬家國有及國有工商控股企業(yè)。這是政府機構(gòu)設(shè)置首次實現(xiàn)了政府社會公共管理職能與所有者職能的分離，并在逐步建立的國有資產(chǎn)管理制度中，將國有企業(yè)設(shè)定為與一般商業(yè)公司相同的主體，以營利為目標的私法主體，接受公司法的約束。

國資委成立后，開始實施國有企業(yè)間兼并重組，數(shù)量減少到11萬多家，央企減至113家，控制了重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域逾80%市場份額。

在2003年到2013年的十一年間，國企改革主要集中于五大方向：加大股份制改革力度；推進股權(quán)分立改革；建立董事會；主輔分離、輔業(yè)改制；繼續(xù)實施政策性破產(chǎn)。

同樣至此，中國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了從輕型化向重型化的重大轉(zhuǎn)型：民企被排擠至產(chǎn)業(yè)鏈下游，而大型國企則全盤控制上游壟斷型行業(yè)，“國退民進”被徹底終結(jié)。

自2004年的宏觀調(diào)控之后，國企在資源型領(lǐng)域中的壟斷地位得到了空前的鞏固。2006年1月，中石油成為亞洲最盈利的公司。8月，中國移動成為全球市值最高的電信運營公司。10月，中國工商銀行成為世界第一大銀行。

這一過程中備受質(zhì)疑的，是國企“做大”勢頭強勁的同時，民企生存空間也受到了極大擠壓。據(jù)統(tǒng)計，與2005年相比，2006年，中國個體戶數(shù)量減少了15%，2007年，私有部門占國民經(jīng)濟的比重實際上已經(jīng)開始下降。

同樣受到爭議的，是以行政模式運作的國資委，壓制、破壞了公司治理和股權(quán)管理的一般原則，導致國有企業(yè)缺乏效率，甚至再次出現(xiàn)了虧損。

針對國有企業(yè)的諸多問題，對開啟新一輪國企改革的呼聲越發(fā)高漲。2013年11月的十八屆三中全會，吹響了“進一步深化國有企業(yè)改革”的新號角。

2014年2月，中國石油化工股份有限公司在壟斷性國有企業(yè)中“打響第一槍”，引入社會和民營資本參股，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營，此舉被視為混合所有制改革的破冰之舉。此后，“四項改革”試點、央企負責人薪酬改革方案亦穩(wěn)步推出。

2014年10月底，國有企業(yè)改革領(lǐng)導小組成立，國務(wù)院副總理馬凱任主任。國企改革領(lǐng)導小組的成立，解決了之前國資委統(tǒng)籌乏力的尷尬局面，同時，加快了改革方案的制訂進程。

重壓之下市場化維新

“此輪國企改革所處的經(jīng)濟環(huán)境，和20世紀90年代的那輪改革背景有相似之處。”對外經(jīng)貿(mào)大學公共管理學院教授李長安向《法人》記者分析，不容樂觀的國際經(jīng)濟和處于下行壓力中的國內(nèi)經(jīng)濟，讓兩輪國企改革都處于相似的嚴峻處境。

據(jù)統(tǒng)計，在最近四年中，國有企業(yè)利潤分別于2012年和2014年兩次出現(xiàn)負增長。而根據(jù)財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2015年前7月，國有企業(yè)利潤總額14157.9億元，同比下降2.3%。其中，中央企業(yè)10046.7億元，同比下降4.5%。在國有企業(yè)整體效益不佳的情況下，開啟改革成為必然。

另一個大的背景，是扮演著“國有企業(yè)出資人”角色的國資委，作為“管人、管資產(chǎn)、管資本”的全能型機構(gòu)所收獲的評價一直“毀譽參半”。

國資委在實現(xiàn)國有企業(yè)保值增值的功績得到了肯定。國有及國有控股企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)總收入從2003年的10.73萬億元，變?yōu)?014年的48.06萬億元。伴隨著國有資產(chǎn)的總規(guī)模和覆蓋范圍的擴大，對于在國資委管理之下，國有企業(yè)定位不明確、政企不分等諸多根本性問題、歷史遺留問題得不到解決的負面評價亦不絕于耳。

為了解決以上問題，十八屆三中全會決議作為新一輪國企改革綱領(lǐng)性文件，明確了以實現(xiàn)國企功能為改革導向。

中國政法大學研究生院常務(wù)副院長李曙光向記者總結(jié)決議明確了四點改革重點：一是提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”；二是明確要求“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，改革、組建國有資本控股、運營、投資公司；三是推行國有企業(yè)將實行分類改革；四是健全公司治理結(jié)構(gòu)。

此次《指導意見》對決議提出的若干經(jīng)濟體制改革目標的具體化，更多地定位于對具體問題進行點的突破。而下一步，作為“國企改革頂層設(shè)計”的《指導意見》將在細化落實中被如何解讀，成為預測改革走向的關(guān)鍵。

其實在此次文件出臺后，部分此前對其具有很高期待的業(yè)內(nèi)人士表示了失望，主要意見針對文件所確立的漸進改革模式和可能引起雙重解讀的模糊之處。甚至有觀點認為文件中69次提到黨的領(lǐng)導，僅3次提及企業(yè)家，這就是一種倒退。

多數(shù)受訪者指出，十八屆三中全會明確提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用”，因此，應(yīng)將“市場化”視為此次國企改革的基礎(chǔ)原則和衡量標準。

中國人民大學經(jīng)濟學院副院長劉瑞教授在接受記者采訪時認為：“頂層設(shè)計必定會存在著模糊和變通的可能性，這種解讀空間應(yīng)該是被允許的。但是大的方向不能違背，細節(jié)做法則需要細化、實踐。”

在《指導意見》中，諸多市場化新提法成為亮點，比如：強調(diào)由董事會聘用經(jīng)營層；推行職業(yè)經(jīng)理人制度，內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合；引入員工持股制度；強調(diào)國有企業(yè)和其他類型企業(yè)交叉持股、相互融合等。

“是積極推進還是穩(wěn)妥保守，不同的態(tài)度下會出現(xiàn)不同的解讀。”李曙光擔憂解讀的不統(tǒng)一可能將造成執(zhí)行層面比較模糊，導致后期協(xié)調(diào)成本會非常高。

多位專家對記者表示，各部委、機構(gòu)的認識與態(tài)度、具體方案制訂的快慢等，都需要在實施過程中進一步協(xié)調(diào)。而從歷史的角度解讀，是強調(diào)政府在國有企業(yè)改革中的重要性，還是堅持市場為資源配置中的決定性因素，是今后協(xié)調(diào)過程中的關(guān)鍵。

混改成為突破口

在《指導意見》出臺十天后，《混改意見》作為“N”份配套文件中最關(guān)鍵也最受關(guān)注的一環(huán)順產(chǎn)而出。

其實早在該文件出臺前，混合所有制改革便被視作此輪改革的重要突破口。

1.中國南車集團公司

2.中國普天信息產(chǎn)業(yè)集團公司

3.機械科學研究總院

4.中國船舶工業(yè)集團公司

5.中國核工業(yè)集團公司

“混合所有制改革對搞活國有經(jīng)濟至關(guān)重要。”李長安對記者分析，在股份制經(jīng)濟的環(huán)境下，國有經(jīng)濟和民營資本的相互參股增強國有經(jīng)濟的控制力。而在國有經(jīng)濟當中引入民間資本，將會實現(xiàn)資本的杠桿效應(yīng)，以較少的資本來搞活大型企業(yè)，激活國有經(jīng)濟的活力。

隨著混改的深入，企業(yè)的市場適應(yīng)能力也將增強。在過去較為單純的國有股份制之下，企業(yè)對于市場外部變化反應(yīng)并不靈敏。而外部資本的引入，將使企業(yè)管理水平提高，同時提高決策的科學性、靈活性也有所提升。

李長安還指出了在此輪改革中，混改可能擔負的另一層使命：實現(xiàn)國有經(jīng)濟的有進有退。“有進有退”早在十五屆四中全會中就已經(jīng)提出，而混合所有制改革為實現(xiàn)有進有退、有所為有所不為提供了一個非常好的途徑。

參考此前地方國企所公布的改革方案，多地都設(shè)定了混改的比例目標。而在《指導意見》中，明確了要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個。

同時，鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。對混合所有制企業(yè)員工持股，提出試點先行，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。

中國政法大學教授李曙光告訴記者：“混改涉及國有資本進退的問題，內(nèi)容比較復雜，牽涉到哪些企業(yè)可以混改、參與主體、混改主導權(quán)等問題。”因此《指導意見》中，針對混合所有制改革的態(tài)度相對穩(wěn)妥。

而對于隨后出臺的《混改意見》，業(yè)界普遍認為將頂層設(shè)計方案中較為原則性的表述，進行了更清晰的解讀，對政策尺度和可操作性進行了細化。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁就表示，《混改意見》通過含義列舉等方式，明晰了國企混改政策的尺度和界限，把國企的混合所有制改革向集團公司層面延伸，并對公司治理方面進行了更為實在的表述，同時讓國企改革的審批程序更加明確化和簡化。

除此之外，劉瑞向記者指出了混合所有制改革中另一個需要重視的因素——信息透明。“原來國有資產(chǎn)流失的案件中，很多情況都是少數(shù)經(jīng)理層合謀把企業(yè)給賣了，廣大員工不知情、上級不知情、社會也不知情，最后等到變成了事實，媒體披露才引起震動，這是要在這次改革中避免的。”他強調(diào)，要把改制置于社會監(jiān)督之下，讓每一筆轉(zhuǎn)制交易都讓老百姓和利益相關(guān)者知道。