地方政府生態治理之路徑探討

孫非亞 馮莉

摘 要：面對生態環境的日益惡化，人們越來越多關注政府的生態治理，而我國的行政體制結構決定了地方政府在生態治理中的重要作用。該文立足遼寧實際，介紹了目前遼寧生態治理現狀，分析了遼寧生態治理過程中存在的問題，因地制宜，探索符合遼寧實際的生態治理有效路徑。

關鍵詞：地方政府 生態治理 路徑 遼寧

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（c）-0141-02

黨的“十八大”報告將生態文明建設放在“五位一體”總體布局中的突出位置，這標志著我國生態文明建設已經進入到了實質性階段。毫無疑問，對政府的生態治理提出了更高的要求。然而，由于我國的行政體制特點，使得地方各級政府既是中央生態政策的執行者及貫徹者，也是獨立兼自利的治理地方環境事務的主體，具有主觀能動性，是生態治理的重要環節，因此，這就需要優化地方政府生態治理路徑。近年來，遼寧省制定了一系列的有效措施，初步走出一條適合省情的生態治理之路。然而，遼寧作為一個重工業基地，其GDP的增長與能源的需求息息相關，發展與生態相互制約的矛盾日益突出。所以，遼寧有必要進一步提升其地方政府生態治理的路徑。

1 地方政府生態治理之目標

1.1 法治型政府

建設法治政府是現代法治國家的基本要求，政府行使行政權力，管理公共事務，必須有法律授權，并遵守法律的規定。“法無授權即禁止”的法律保留原則要求政府在進行生態治理過程中的權利來源合法，職責、權力與行為法定。同時，政府的權力要受到一定的限制和制衡，依照法定的權限和程序來進行生態治理。

1.2 服務型政府

建設服務型政府是“十七大”以來的行政改革目標，這也是由“全能政府”向“有限政府”轉變的重要內容。這就要求政府改進管理手段和行為方式，提高公共服務質量。“環境公共信托理論”認為，水、空氣、野生動植物、陽光等為全體公民共有，公民委托政府管理環境共有財產，未經委托人許可，政府不得濫用委托權。因此，生態治理是政府基本公共服務職能之一。

1.3 生態型政府

生態危機是21世紀人類生存和發展面臨的重大威脅，也成為制約我國和諧社會構建的一大瓶頸。因此，將生態治理納入政府職能的核心范疇已成為我國經濟社會可持續發展的必然選擇。生態型政府要求加快生態法制的建設進程，加強執法監督，解決好現實利益與長遠利益、地方利益與全局利益的矛盾，推進人與自然、人與社會的和諧共處。

2 遼寧省生態治理現狀

2.1 遼寧省生態治理相關法律規定初見規模

最近幾年，為進一步推進生態文明建設，遼寧省出臺了《遼寧省實施綠色信貸促污染減排的意見》等政策；制定了一系列政策、法規，如：《遼寧省水土保持條例》《遼寧省海洋環境保護辦法》《遼寧省濕地保護條例》《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》《遼寧省大伙房水庫輸水工程保護條例》《遼寧省防沙治沙條例》等；對各類資源、主體功能區、流域等實施生態補償政策；制定了《關于建立健全環保體制機制的意見》等；在全省、市、縣推廣應用“四位一體”節能模式，即績效考評、能效準入、監察督導、激勵約束為核心的，實行問責制。出臺的這些制度，保障了遼寧的生態文明建設的順利進行。

2.2 遼寧省生態治理取得了階段性提升

目前遼寧省的節能減排、生態環境保護取得了初步成果，實施了青山工程、藍天工程和碧水工程，干流區域退耕還河，施行170萬畝生態封山育林，80%以上河灘被地植被覆蓋。青山工程施行八項整治措施，恢復570萬畝生態植被。藍天工程進行熱電聯產，拆除燃煤鍋爐503臺，全省93%達到集中供熱率。創新凌河流域、遼河流域管理體制，增加投入資金，摘掉了遼河流域重度污染帽子，帶來了歷史性變化；大規模的開展綠化工程，濱海大道兩側形成1400 km長的景觀綠化帶；建設遼西北邊界近1000 km長的防護林體系；660萬畝荒山綠化工程正在朝陽、阜新、鐵嶺推進。

2.3 遼寧省基礎設施建設取得突破進展

遼寧省基礎設施建設、環境教育總體發展狀況較好。大伙房水庫輸水工程全線貫通，并已經成功輸水，全省已形成了初步的交通運輸網絡，一批能源項目，如紅沿河核電站等，順利實施。科教等環境教育普及率達到了95%，進一步拓寬了公眾參與渠道，提高了參與公眾環境保護的意識和環境維權意識。

3 遼寧省生態治理過程中存在的問題

3.1 民眾的生態意識和觀念有待加強

雖然近年來遼寧人的生態意識整體上有所提高，但是一些傳統觀念和消費習慣依然根深蒂固，比如：講排場、愛面子，這使得大眾普遍缺乏意識去保護環境和節約資源。同時，由于缺乏健全的社會誠信體系，企業的失信行為（如不正常運行污染防治設施，違法偷排、超標排污、私設暗管等）未能受到相應的懲戒和輿論的譴責。對于友好型企業為環境保護做出的貢獻、社會單位和個體的主動監督舉報不良環境行為，沒有相應的激勵機制和獎勵政策，這必然會在一定程度上挫傷和損害社會各界的環境保護熱情。由此，喚醒生態意識、建立環境道德觀念，將是今后一段時期遼寧省生態治理的重要任務。

3.2 生態治理相關法律體系不完善、執法不到位

目前，就現有的生態保護法律制度而言，遼寧省的還缺少相關法規對生態治理進行約束，如環境公益訴訟的法規，促進低碳經濟、循環經濟發展的法規等。

現行的環境法缺乏實操性，原則性的規定較多，導致地方政府在環境執法中處于被動的地位。同時，個別領導干部出于自身政績或者局部利益的需要，奉行“地方保護主義”，對法律及中央政策的執行不力，環境執法尚未形成科學的、長效的機制。

3.3 生態治理的資金投入不足，財政支持體系不完整

雖然近年來遼寧省加大對環境保護、治理方面的財政投入，但與一些生態治理效果良好的環保大省比較仍有很大的差距。傳統的領導干部政績考核是以GDP為核心內容，導致一些領導過分追求經濟效益而忽視環境保護，這就給政府生態治理帶來了不利的影響。目前為止，遼寧省沒有為生態治理獨立設立的資金。投入生態產業的資金主要集中在高新技術研發的項目上和技術改造，對生態產品的銷售、宣傳、介紹、推廣等方面政府的直接財政投資幾乎微乎其微。此外，采用單一的稅收優惠的稅收措施，無法區別對待目前節能減排政策需求和生態文明建設的政策保障。

3.4 政府生態治理的合作理念有待完善

當代環境問題的特殊性決定了生態治理是異常復雜的命題，且影響范圍大，解決難度高，各級政府、企業、個人都難以獨立完成，亟需開展廣泛、深入的合作。遼寧省政府當前參與生態治理基本依靠控制計劃、節能目標、行政命令、責任書等推進。一般來說，地方政府只能被動合作，接受節能減排責任，遵守行政命令。由于這種合作理念的存在，地方政府缺乏主觀能動性，為實現各自的強制性指標單兵作戰，忽略收效較慢的市場培育、經濟轉型等手段，以“控制”、“限禁”等短期見效手段為核心。

4 遼寧省生態治理之有效路徑選擇

進行有效地生態治理，建設生態文明，關乎遼寧省未來的長遠發展。要從遼寧省的省情出發，因地制宜，探索遼寧生態治理的有效路徑。

4.1 建立完善的生態治理公眾參與機制

公眾參與，擴大了政策資源的汲取范圍，使公共決策能夠能更好地協調社會各種利益關系，反映多數人的意志。同時，政府在作出決策時，認真權衡，尊重不同利益訴求，促進公共政策的合理合法性。

（1）加強宣傳教育，喚醒生態意識、建立環境道德觀念。要深入實施環境宣傳教育全民計劃，提高公民的環境道德、綠色消費觀和生態文明理念。采用各種有效的宣傳方式，如報刊雜志、電視、網絡等傳媒載體普及環保法的重要內容，或以社區為單位開展環境保護的文化活動，努力使環境道德理念和生態文明意識根植社會、深入人心。

（2）信息公開，保障公民的環境知情權。公民參與政府環境決策的前提是要充分了解相關的環境信息，即做到“信息對稱”，一個城市的環境狀況與每個公民息息相關，因此，要充分尊重每個公民的環境知情權，政府有關部門、企事業單位和社會團體有義務及時公布相應的環境信息。如：北京市從2013年起向市民公開水質信息起到了很好的示范作用。

（3）積極培育民間環保社團組織。市場經濟條件下，政府的作用及權力的行使是有限的，“小政府”與“大社會”在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍，在環境保護領域也理應如此。這些非政府組織成為保護生態環境不可或缺的社會力量，這些民間環境保護力量的不斷涌現，有利于環保理念在全社會的普及。遼寧是全國比較早的成立環保組織的省份，遼寧盤錦市黑嘴鷗保護協會1991年注冊成立。當然，為了更好地發揮環保社團組織的作用，首先，要從法律的層面保障其“獨立性”；其次，要完善各類非政府組織的管理和監督，加強非政府組織的內部組織管理的科學化；最后，國家要通過財政稅收等機制對非政府組織給予資金和政策上的支持，為其順利參與環境保護活動創造良好的條件。

4.2 構建完善的生態治理法律法規體系

（1）政府健全生態治理的相關法規法律。加強建設生態文明，必須以健全的法律法規為支撐。從中央層面來講，要制定有關遺傳資源、生態保護、土壤污染、生物安全等方面的法律，制定生態脆弱區評估、生態環境質量評價、礦山生態恢復、生態旅游管理、自然保護區管理評估等標準和法規。地方政府要在法律的原則下根據本地實際制定相應的實施細則，使其更具有實際操作性。遼寧應當以發展循環經濟為導向，進行生態治理的促進型立法，實現層級地方立法。因為“原則上，在實踐中，包括地方、社區層面和大城市，比中央政府經常能動員得更加有效、更加迅速。”

（2）建設生態治理執法體系。建設生態文明不僅需要完善的生態環境保護的法律法規，還需要執行的切實有力。我國目前環保隊伍的執法素質和專業素養有待于提高，加強執法工作的管理和監督，并加大對企業或單位的環境監管力度。政府各部門加強協調，使得環保執法有完善的機制，規范其環境執法行為。

（3）完善生態治理的司法制度。由于環境糾紛的復雜性，案件事實往往不是一個部門法所能涵蓋，故環境糾紛案件需要專門的法院或法庭來審理。在實踐中，貴州、南京等地設立了環境法庭，積累了一些成功的經驗，遼寧可以引入環境法庭，同時，嘗試性建立專家參與制度，吸收社會各界的專家學者擔任陪審員，確保審判的專業性和公正性。

4.3 建立健全生態治理的支持保障體系

（1）加大財力的保障力度。首先，地方政府應該通過設立低息貸款、專項資金、政策“綠色通道”、減免稅收等措施，對環境友好型的科技成果產業化加大投入資金，提供良好的發展空間給環境友好型科技產業。此外，還應采取政府價格補貼、綠色信貸、財政補貼等措施，大力支持環境友好型企業的技術改造。其次，通過經濟激勵政策加快科技創新，促進生態文明建設與發展。最后，要加大生態治理的資金投入，鼓勵企業的參與。當然，在資金使用過程中，政府要加強監管力度，杜絕腐敗現象的發生。

（2）完善補償生態環境機制。目前，遼寧已經樹立“生態補償、資源有價”的觀念，積極建設補償生態環境機制。但是遼寧對生態環境補償的標準、范圍等的規定還不健全，因此，需要繼續健全生態環境的補償機制。

首先，要完善補償生態機制的財政政策體系，建立多渠道的融資機制。積極鼓勵民營資本進入公用事業領域。因此，要建立和完善多元化、多樣化補償制度。

其次，要進一步完善生態補償的監管體制。進一步提高環境生態補償監管的透明度，促進環境保護管理的規范化；建設補償環境生態監管全覆蓋責任體系，細化明確補償環境生態監管責任等。

4.4 完善的政府生態治理責任制度

（1）設置合理的生態治理政績考核機制。遼寧省在落實“十八大”精神基礎上，生態環境保護一直是考核領導干部政績的一項指標，但是由于考核機制不健全，使生態環境考核流于形式，所以應健全考核生態治理政績的機制。

第一，要有章可循，把考核生態治理政績制度化。生態文明建設實行“一票否決”制，以綠色GDP為官員績效合法性考核指標，“生態政績”作為干部獎懲任免指標。

第二，充分發揮公眾參與的積極性，實行多元化考核。考核領導干部的政績，既要重視政府的考核，又要重視考核公眾滿意度，充分調動公眾的積極性對政府生態治理進行評價。

（2）建立有效的政府生態治理問責機制及法律責任追究制度。即要將生態文明建設納入考核黨政領導，要對環保目標實行嚴格的責任追究制度。

其一，生態文明建設目標與考核黨政領導掛鉤，做到生態文明建設政策的合理性、執行監督正當性、接受問責合法性。

其二，要嚴格追究造成嚴重事故的責任人的法律責任，包括地方行政官員，特別是刑事責任。雖然我國修改刑法時增加了破壞環境資源保護罪的規定，但真正追究環境破壞者的刑事責任甚少，這就需要切實落實環境保護責任追究制度。

其三，確立損害生態環境責任倒查機制、離任領導干部生態審計制度。對嚴重破壞生態環境者，實行“生態責任終身追究”。

4.5 借鑒國外先進經驗，注重地方政府生態治理

在生態治理方面發達國家都具有較強的統一監管和綜合決策的能力。有很健全的各部門相互協調的機制和程序，有明確的法律依據限定其負責環境與資源保護的政府部門的職權。此外，各國還準備將環境因素納入國家發展政策。這些國際經驗值得我國借鑒。同時，通過各國之間的合作，不但可以引進國外資金，還可引進國外的先進治污技術、環保理念，提供技術支持給我國的環保事業。

在國內層面，在區域一體的趨勢下，地方政府應加強與中央政府、地方政府之間的合作，通過立法完善制度、統一認知、協調利益，使得地方政府生態治理的合作能力得以提升，以消解目前的困境。

參考文獻

[1] 程雨燕.地方政府生態治理合作之歐盟借鑒——以廣東省促進型立法為例[J].南京工業大學學報：社會科學版，2013（3）：5.

[2] 龔昌菊，張新.生態文明善治型政府建設及其法律規制[J].貴州民族大學學報：哲學社會科學版，2014（1）：114.

[3] 王艷.遼寧省生態文明建設的路徑研究[J].沈陽干部學刊，2015（4）：20.

[4] 安東尼，吉登斯.氣候變化的政治[M].曹榮湘，譯.北京：社會科學文獻出版社，2009.