行政審批標準化建設的實踐與思考——以廣西橫縣為例

朱士翰 潘桂媚

（1.廣西師范學院經濟與管理學院，廣西 南寧，530001）

黨的十八大明確指出要“深化行政體制改革”，黨的十八屆三中全會進一步指出要“全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”。行政審批服務作為建立服務型政府的突破口，與群眾生活以及經濟發展密切相關，服務覆蓋面最廣，影響力和帶動力最大。行政服務中心服務質量的優劣不僅關系到社會經濟的發展，而且直接影響到政府在群眾心目中的形象。為此，該如何進一步加強行政服務中心建設，實現政府職能從管理型向服務型的轉變，提高行政效率和服務質量，已經成為擺在目前我國政府以及學者面前的一個重要課題。改革開放以來，我國已先后六次進行了行政審批制度改革，也取得了可喜的成績，并凸顯了我國政府在行政管理體制改革方面的決心。然而，與行政審批領域因標準化缺失導致的各種弊端和社會對此的廣泛抱怨和批評相比，行政審批制度中對行政審批服務標準化的關注度遠遠不夠。因此，為了滿足人民日益增長的公共服務需求，對行政審批進行標準化建設和管理是一項有效且可行的舉措。

一、行政審批標準化的內涵

（一）標準化的起源與發展

標準化起源于工業化早期，最早應用于企業工廠生產領域。在工業發展史上，標準化是高效率和穩定性質量的代名詞。標準是對重復性事物和概念所做的統一規定，也就是說，在人類社會活動中，都可以通過標準化來保證重復性活動在既定的時空條件下具有品質的最佳性和穩定性。因此，標準化也是在經濟、技術、科學及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念通過制定、發布和實施標準，達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益。其實際上是對過程的控制和改進來提升管理水平，提高服務質量。在管理領域，標準化的運用至關重要。隨著科學技術的發展和生產的社會化、現代化，生產規模越來越大，分工越來越細，要達到技術與工作的協調一致，必須實行標準化管理。標準化也是提高產品質量和組織實現科學管理的重要手段。另外，標準化的實施有利于組織合理利用國家資源、節約能源、節約原材料，從而大大地降低成本，提高效益。值得重視的是，標準化不僅是改善管理的重要手段和方法，而且其對經濟增長的重要貢獻也越來越受到關注，如2005年英國貿易工業部（D T I）和英國標準協會（B S I）公布的一項研究表明，標準每年為英國的經濟貢獻25億英鎊；勞動生產率增長的13%應歸因于標準的作用；標準化所產生的經濟回報，無論在宏觀和微觀經濟發展的層面上都具有相當大的商業意義。近年來，標準化在行政管理領域的運用也發揮了極大的優勢和作用，越來越成為區域提高發展競爭力和軟實力的核心要素，成為當代政府提升國際競爭力的重要措施，其中行政審批標準化具有至關重要的地位。美國、英國、澳大利亞等西方國家是較早推行公共服務標準化的國家，如1981年的里根政府和2000年克林頓政府都曾將標準化運用于政府管理和公共服務中。通過標準化操作來約束政府行為，保證政府持續穩定地提供高品質的公共服務，成為政府管理體制改革的一個重要趨勢。

（二）我國行政審批標準化的內涵

在我國，行政審批服務作為一項與社會高度關聯、影響廣泛的政府行為，也應是標準化的重要領域。隨著我國社會經濟的不斷發展，國內企業對于標準化的認識也在不斷加深。特別是加入WT O以后，在國際標準化的環境下越來越多的企業在積極采用國際標準、國家標準和行業標準的同時，還制訂了自己的企業標準，用以提高企業競爭力。整體上看，標準化被技術和經濟領域廣泛使用。近年來，政府行政體制逐漸由管制向服務轉變。在此背景下，行政審批制度也處在由管制向服務轉變的過程中。在公共管理領域，越來越多的學者開始將標準化理念引入到政府管理與社會管理領域中，用以指導現階段我國行政管理體制改革。標準化已被視為是現代社會一種重要的公共管理政策工具和手段。行政審批標準化正是將標準化的思維、理念和技術植入行政審批的管理和運作過程，以期提升行政審批的效能，重塑行政審批的非人格化特征并借此堵塞審批的尋租空間。換言之，行政審批標準化，主要是通過標準化管理的剛性效應，約束行政審批自由裁量權，解決制度在執行環節變形走樣的弊端，特別是針對審批環節標準不統一、運作不透明等容易導致腐敗現象發生的情況，運用標準化的理念，對行政審批的辦理和監管過程進行科學分解和合理配置，對流程進行改造和優化，用信息技術固化流程，減少人為因素干擾，從而提高行政效率與服務質量。

綜合以上分析，行政審批標準化不僅是法制政府、高效政府、服務型政府建設的重要內容，也是提高便民服務的重要途徑。標準化不僅是給部門及其工作人員設立了工作的標準和范圍，更是體現了方便、快捷的理念，同時也改善了經濟運行的行政環境。因此，行政審批標準化實際上是服務型政府、透明政府的重要機制支撐和建設路徑。

二、廣西橫縣行政審批標準化的實踐

黨的十八大以來，我國各地方積極響應黨中央、國務院的號召，在推進行政審批制度改革方面取得了可喜的成績。為規范行政審批行為、提高行政審批效率、改善投資發展環境，廣西南寧市橫縣在深化行政機關內設機構審批職能歸并改革的基礎上，啟動了行政審批標準化建設。近來，這項工作開展已取得了初步成效，行政效率和透明度大幅提高。對于提高行政審批效率與節省行政審批效能方面起到了積極的作用。

（一）發展歷程

橫縣人民政府政務服務中心建于2007年12月28日，該中心本著簡化辦事程序，提高辦事效率，推行政務公開，規范行政行為的原則，從源頭上遏制“三亂”等不正之風，從制度上建立起辦事廉潔高效的行政服務體系，切實為公民、法人和其他組織提供優質、高效、便捷的行政服務。近年來，該中心制定了22項規章制度以及窗口工作人員日常行為規范，著力打造一個廉潔、高效、務實，讓人民放心、群眾滿意、投資者愉快的“陽光政府”。一是實行一門式服務，一個大廳集中辦公，一個窗口收出件，一個窗口統一收費，變分散審批為集中審批，變串聯審批為并聯審批，變多頭受理為一家受理，變被動服務為主動服務，極大方便了群眾，得到了群眾和投資者的贊揚。2011年12月13日，橫縣第一家鎮級政務服務中心──百合鎮政務服務中心開啟首用儀式。百合鎮政務服務中心將原來分散的鎮民政辦、國土所、建設所、林業站、農業服務中心、計生站、社保所等七個部門的職能集中在一個“窗口”，直接為廣大群眾提供民政、計生等20個服務項目，基本涵蓋了群眾對政府的主要服務需求。政務服務中心的基本運作采取“集中辦公、窗口受理、內部運作、上下聯動、全程服務”的方式，以政務服務中心的窗口為紐帶，形成一條連接鎮、村與群眾之間的辦事服務鏈。2013年12月2日，橫縣政務服務中心P C版網站、手機版網站成功開通，集辦件查詢、辦件公告、辦事指南、政民互動等欄目為一體，使企業和群眾不出家門，用電腦或手機就能查詢到所需要的政務信息，切實享受到政務服務平臺多元化、人性化帶來的一系列便捷。這在廣西各級政務服務中心尚屬首例。

（二）行政審批服務標準體系的內容

為了切實轉變政府職能，建立陽光、效能政務，自政務中心成立以來，根據《廣西壯族自治區政務服務政務公開政府信息公開十二五規劃》的精神，以及《南寧市人民政府辦公廳關于印發南寧市2012年政務服務政務公開政府信息公開工作計劃的通知》（南府辦〔2012〕149號）、2012年全區政務服務政務公開政府信息公開工作會議精神和2012年南寧市對橫縣政務服務政務公開政府信息公開工作進行績效考評的指標設置情況，結合工作實際，橫縣政府服務中心開始進一步深化行政審批制度標準化的改革。

1.政務服務的建設標準化

橫縣政務服務中心加強政務服務信息化、數字化建設，構建跨部門、跨層級運行的政務服務網絡數據交換平臺，保證網上政務服務順暢有序運行。通過制定政務服務、便民服務的標準和規范，推進政務服務科學化、制度化、標準化建設。為了達到“樹一流新風，創一流窗口，供一流服務”的服務目標，該縣以“素質高、業務精、能力強、服務優”的總體要求，對進入政務服務中心的服務窗口工作人員的綜合素質提出了明確要求。同時對窗口服務工作人員的服務理念、服務方式、服務效率和服務水平、工作作風等方面制定了完善的管理規章制度。另外，該縣積極開展基層便民中心建設工作，以縣級政務服務中心的成功經驗為基層便民中心建設提供參考，努力構建經濟實用的縣級、鄉鎮（街道）、村（社區）三級政務服務體系。鄉（鎮、街道）便民服務中心，村（社區）便民服務室（站、點），依法或者受上級政務服務部門委托，集中受理、辦理涉及勞動就業、社會保險、社會救助、計劃生育、農用地審批、社會福利、新型農村合作醫療、涉農補貼等事項。

2.政務服務的運行標準化

橫縣政務服務中心緊緊圍繞“一切為了群眾，一切方便群眾”和“機關為窗口服務，窗口為群眾服務”的工作目標，實行“所有審批事項統一在政務中心受理、辦理；所有行政事業性收費統一在政務服務中心收費窗口繳存；所有審批業務統一接受政務服務中心管理辦公室監管”的“三個統一”辦法，實現行政審批的集中受理與監管，促進行政審批行為的規范化。同時推行“公開行政審批目錄、公開審批依據、公開申請條件、公開受理部門、公開審批程序、公開審批期限、公開收費標準和公開審批結果”等“八個公開”制度，以提高行政權力運行的透明度，全力打造“陽光政府”，并為群眾提供“一站式”方便快捷的優質服務。切實加強對聯辦件的管理，建立健全部門、窗口、崗位之間的協調機制，努力探索形成行為規范、公開透明、運轉協調、廉潔高效的行政管理體制。

3.政務服務的監督標準化

縣委、縣政府督查室每季度牽頭組織縣財政、中心和物價部門聯合對窗口單位的行政審批、收費行為進行專項檢查，對違反相關規定的要求限期整改，并將檢查結果通報全縣。中心堅持對窗口部門及其工作人員的政務服務工作進行巡查、回訪、暗訪，對違反文件規定的視其情節輕重給予批評教育、責令糾正違法或不當行政行為。新聞媒體對其輿論監督，對政務服務中損害軟環境的反面典型及時曝光，全程追蹤，督促改進。通過聘請人大代表、政協委員、企業代表和社會各屆人士為行風監督員，采取多種形式對行政審批部門的政務工作進行監督。另外，政務服務中心同時配備安裝了視頻音頻同監控系統、指紋考勤機、電子評價器以及同區、市政務服務中心三級互聯的局域網，是全區首個實現視頻、音頻同步監控的縣區。中心共有31個部門64名窗口工作人員進駐辦公，辦理審批事項共500多項。監察部門加強行政審批活動的全程監督，及時發現糾正審批過程中的不規范行為，對有令不行、有禁不止的行為，嚴格追究有關領導和直接責任人的責任。

政務服務中心堅持把政府信息公開工作納入重要議事日程。為了規范管理、強化監管，便于發布業務信息，打造陽光政府、效能政府，樹立全市一流的政府形象。該縣緊緊圍繞優化環境、提高效能的核心目標，把采購中心、投標中心和政務服務中心聯成一體辦公，進一步規范政府政務行為，完善政府采購監管。

（三）實施標準化體系的效果

政務服務中心主要履行政務服務的協調、指導、監督職責。橫縣政務服務中心自2007年12月28日正式啟用，至5月26日止，共接到各類政務服務事項申請20698件，受理20569件，辦結20251件，辦結同意率為99.88%，平均日結率72.28%，當月辦結率98.33%。共受理申請投資14.4727億元，同意投資13.8553億元。群眾滿意率達到99.85%，群眾參與評議率達91.58%。至今沒有出現因窗口作風效能問題產生的超時辦結件和群眾對中心服務不滿意的投訴，得到了中紀委監察部、黑龍江省紀委監察廳等各級考察團的高度評價。長期保持了“零投訴”、“零超時”、“零通報”的良好運行狀況。行政效能不斷提高、服務規范穩定有序、電子政務效能逐漸突顯、權力得到了一定的監督，為今后進一步改進政務工作打下了堅實的基礎。

另外，行政理念也得到了進一步更新。政府和廣大公務人員逐漸樹立了以民為本、服務至上理念，形成了講誠信、負責任、重服務的共識。同時，行政審批權力運行進一步規范，行政審批自由裁量權進一步壓縮，信息溝通不暢的問題也得到有效解決，決策、執行、監督相對分離又相互協調的批管分離體制得到鞏固和深化。這樣，行政監督更加到位，公眾的知情權和監督權得到切實保障，有力地促進了預防腐敗體制機制的創新。

三、行政審批標準化建設的思考與展望

行政審批標準化建設是將先進的行政管理方式和標準的理念引入行政審批領域的一項創新，不但簡化了審批流程，縮短了審批時限，而且大大地提高了辦事效率。由此可見，加快推進行政審批服務標準化建設，對于提高行政審批質量、提高行政審批服務效能、完善權力監督機制、優化發展環境、創建廉潔高效政府，有著重要的現實意義。而行政審批標準化是一個不斷改進和完善面向服務對象的標準的過程，因此，不但要鞏固深化集中審批的成果，更需要在操作中反復檢驗，在實踐中不斷推敲論證。

（一）深化對行政審批標準化的理解

行政審批標準化是對陳舊過時、互為矛盾規定的突破，是一項創新的系統工程，需要我們在實踐的過程中不斷地提高認識。它不僅是對現有審批標準的細化，更是對投資創業、發展和企業轉型升級的引領；同時要認識到其包含了城市管理、環保等多項內容的產業、行業的聯合標準。為此，要努力提高工作人員的思想、知識水平和操作技能，充分調動全員積極性與創造性，增強干部和員工執行標準的能力，加強服務標準化培訓，提高全員參與的執行力。

（二）重視發揮改革創新的精神

行政審批標準化的發展有賴于改革創新。新形勢下，要把改革創新精神貫穿整個工作的過程中，進一步理順投資項目審批制度，努力推動改革工作取得新成效。另外，還要適時地創新協作機制、工作模式，推進行政審批標準化建設工作在觀念、內容、方法、手段、體制、機制等方面的創新，超越現有文件、制度的歸納整理，有效協調政府部門間的分工合作，加強部門間信息的有效傳達與溝通，真正服務于企業轉型升級，服務于科學發展。

（三）加強對行政審批建設的監督檢查

審批事項標準化建設是深化行政管理體制改革，轉變政府職能，改進政府服務，提高行政效率的重要措施。行政審批標準化的精髓在于依法行政。在推行行政審批標準化建設的過程中，要多方、多部門參與，紀檢監察機關要加強對審批行為是否依法合規的檢查，各部門、街道要高度重視、精心組織實施，落實工作責任，加強監督檢查，特別是要對政務信息公開進行執法監察，加大對違反《政府信息公開條例》行為的問責力度。另外，應充分發揮廣大公眾的監督，確保行政審批工作的公開、公正、透明。

（四）積極探索推進量化管理

目前，不少西方國家對行政審批的管理已進入量化階段，如美國管理和預算辦公室下設信息與監管事務辦公室，專門負責對每一項政府審批的合法性進行分析，做出成本和收益衡量。可借鑒類似這樣的做法，積極探索推進行政審批的量化管理，明確職責分工，把工作任務落實到人，不斷促進行政審批朝著合法化方向發展。

四、結束語

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。推進行政審批制度改革有力促進了依法行政，進一步規范了政府行為；促進了政府管理創新，提高了行政效能；促進了反腐倡廉建設，進一步完善了政府系統預防和治理腐敗的體制機制。橫縣政務服務中心的標準化建設對廣西甚至全國都有重要的啟示及推廣意義。我們需要在吸納其成功經驗的同時，密切結合本地實際，實施開展行政審批標準化建設，努力實現更大范圍的行政審批服務項目，進一步優化政府機構設置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務質量。

［1］［4］黃小勇.政府流程再造視野下的行政審批標準化建設［J］.行政管理改革，2012（4）.

［2］崔征.標準價值幾何［J］.WTO 經濟導刊，2005（8）.

［3］梁正，侯俊軍.標準化與公共管理:關于建立標準化知識體系的思考［J］.中國標準化，2012（1）.