基于政府財政監督反思“黃浦江死豬”事件

毛麗娟　王露

【摘要】 2015年3月5日，李克強總理在十二屆全國人大三次會議上的《政府工作報告》中明確提出“實行全面規范、公開透明的預算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監督”。本文以2013年3月發生的“上海黃浦江死豬”事件為例，擬從財政監督管理視角對該事件進行分析，在此基礎上得到啟示，為預算會計以及財政監督制度的進一步完善提供借鑒。

【關鍵詞】 財政監督 財政轉移支付 預算會計

2013年3月發生的“上海黃浦江死豬”事件在當時受到社會各界的高度關注。人們最初將其視為單純的環保事件，但隨著調查的深入，公眾發現該事件涉及到環境、道德、管理、法律等問題，從而引發人們多方面的思考。作為會計理論工作者，我們從中看到的是政府財政管理、監督、內部控制等方面存在的問題。

一、事件回顧

1、黃浦江死豬漂浮

2013年3月8日，有上海網友在網上發出一條圖文微博，稱有大量死豬伴隨著垃圾漂浮在黃浦江上游水源地附近。第二天，上海市農委官方微博公布當時已經打撈死豬900多頭；到了第三天，打撈的數字就達到了3223頭；此后黃浦江上打撈的死豬數字不斷增加。3月11日，上海市政府新聞辦正式對外發布消息說，有關部門對松江水域收集的部分生豬耳標進行了信息核查，初步確定這些死豬主要來自浙江省嘉興地區。

從2013年3月11日開始，上海市人民政府新聞辦公室的官方微博“@上海發布”每日披露從黃浦江打撈上來的死豬數字（見表1），不過頗為微妙的是，從3月13日起，該微博所發布的數據不再涉及打撈的合計數，而是僅給出當天打撈的具體數字。至3月24日，該微博宣布“本市水域（除省界水域外）已基本完成漂浮死豬的打撈工作”。至此，上海市新聞辦停止每日死豬打撈數的披露。

2、抽絲剝繭，追本溯源

由于事發地處于黃浦江上游二級水源保護區，如此大規模的漂浮死豬有可能影響到上海市自來水的水質，因此一時間該事件引起社會廣泛關注。隨著媒體的深入調查，該事件背后的原因逐漸明了：黃浦江萬頭死豬是生豬死亡的正常現象，造成死豬被拋棄的根本原因是死豬販子突然消失，加上政府補貼政策執行不到位。

（1）死豬源于自然死亡。嘉興市地處長三角中心位置，從上世紀90年代初發展起生豬養殖業，主要供應周邊市場。作為傳統的生豬養殖密集區，目前嘉興全市的養豬戶已經超過了10萬戶，每年生豬出欄量450萬頭。按照當地畜牧部門的說法，生豬的正常死亡率約為3%，小豬的死亡率更高些，兩類豬加起來平均死亡率約10%。農業部調查組組長于康震在當地調查后得出結論：可以排除是因為發生了大規模的重大動物疫情，當地生豬死亡主要有兩個原因：一是當地生豬飼養量大，散養比例高，正常生豬死亡淘汰數量相對較大；二是去冬今春當地雨雪寒潮天氣多，氣溫變化大，仔豬抵抗力下降，圓環病毒感染和腹瀉等常見病引起死亡率較往年偏高。

高密度的養殖、巨大的基數、現代化程度較低的養殖技術、加上惡劣的天氣導致的偏高死亡率，造成當年死豬數量明顯增加。根據《嘉興日報》的報道，嘉興南湖區新豐鎮養豬第一大村竹林村統計顯示，該村死豬數量當年1月份為10078頭，2月份為8325頭。

（2）灰色利益鏈條斷裂。前些年，那些因不明原因死去的豬，通常是被死豬販子收購、屠宰、分割之后，制成各種豬肉制品重新進入市場，而其中潛在的高致病性病毒也隨之流傳。2012年修訂后的《食品安全法》公布實施，嘉興市政府開始嚴厲打擊死豬販賣銷售行為，連續破獲多起非法收購、屠宰、銷售“病死豬”的跨省案件，其中判處了死豬販子董某等三人無期徒刑，這是危害食品安全者付出的高昂違法成本。該案件在當地引起了轟動，極大震撼了潛在的“犯罪嫌疑人”，同時也扼斷了死豬回收加工的流通鏈條。

死豬產業鏈的斷裂，一時間讓當年多出來的死豬無處“消化”，造成“死豬年年有，今年特別多”的局面。

（3）無害化處理能力不足。從2009年開始，嘉興對死豬進行無害化處理，由政府出資興建無害化處理池，利用無害化發酵的技術把死豬放到處理池里進行處理。據悉，一頭死豬的處理周期在一年左右。截止到2013年，嘉興市一共建成了573座無害化處理池，但死豬無害化處理能力明顯跟不上養豬量劇增的現實。不少養豬大村由于經費不足而難以出臺增擴無害化處理點的計劃。無害化池的容量有限、難以滿足現實需求是村民丟棄死豬的原因之一。

（4）財政補貼政策執行不到位。從2011年開始，農業部就專門出臺文件規定，如果生豬養殖戶的豬出現非正常死亡，國家給予財政補貼，希望在經濟上疏導農戶按照正常途徑處理死豬。根據《農業部辦公廳、財政部辦公廳關于做好生豬規模化養殖場無害化處理補助相關工作的通知》（農辦財〔2011〕163號）、《農業部辦公廳、財政部辦公廳關于做好2012年生豬規模化養殖場無害化處理經費補助相關工作的通知》（農辦財〔2012〕11號）文件，養殖環節病死豬可以獲得80元/頭的補貼。但是在采訪中記者發現村民對這80塊錢的補貼并不知曉。浙江省下發的有關補助病死豬的文件規定，自行處理死豬的按每頭80元的標準給予補助，集中處理的補助經費撥付給營運單位，而在現實當中補貼卻難以落實到村民手上。

二、事件分析：“死豬入江”誰之過？

1、養豬戶：成本效益權衡后的“理性”抉擇

由于死豬是養豬戶直接所為，因而事件發生初始，人們紛紛指責黃浦江上游的養豬戶道德缺失，不按照國家要求的無害化程序對死亡的生豬予以規范和嚴格的處理，認為他們的不良習慣和不負責任的做法是該事件的罪魁禍首。誠然，從道德層面上看，養豬戶將死豬扔入水中體現了他們道德底線較低、法制和環保意識淡薄，但如果從經濟角度來看，扔死豬入水則是養豬戶在進行成本效益權衡后的“理性”選擇。

據悉，養豬業存在所謂的“豬周期”，每三年一輪，一年賺、一年平、一年虧。按此規律，即2011年賺、2012年平、2013年虧，這與農戶豬苗投放的振蕩變化有關。2013年1月，豬價下跌至5.6元/斤。從經濟角度計算，豬長1斤肉要買約6.5元的飼料，一頭成豬200斤，光是飼料就得虧180元，這還沒有算其他成本。

對于本案例中的支農資金補助，由于其發放對象是直接針對農民個人，涉及人數多、變化快，申報統計工作量大，出現錯誤不易察覺；且補助資金種類繁多，資金發放戰線長、范圍廣，因此對基層單位的會計核算要求比較高。而當前基層單位普遍存在著會計核算不規范、不及時，會計基礎資料不完整、不合規等現象，加上對財政實行的同級審計難以對屬于相同政府管轄下的同級被審單位形成有效制衡，監管的缺失導致很多財政違法犯罪行為都是在形成既成事實后才被發現，造成財政管理中的違法犯罪現象屢禁不止，給國家帶來不可挽回的損失。

（4）政府財政信息透明度不高。近年來，隨著《政府信息公開條例》的公布實施，我國政府在財政信息公開方面取得了進步。中央財政預算公開范圍不斷擴大，公開內容進一步細化。2009年，財政部將4張中央財政預算表格首次向社會公開。2010年公開的中央財政預算表格進一步增加到12張，其中部分預算表格已經細化到“款”級科目。2010年，74家中央預算部門向社會公開了部門收支預算總表和財政撥款支出預算表，實現了中央部門預算首次向社會公開。同時，18個省份的財政廳向社會公開了公共財政預算和政府性基金預算表。

但是我們仍然看到，當前我國公開披露的大部分財政信息仍過于概括和籠統，在及時全面、真實準確地向社會公布財政使用情況、滿足社會公眾的知情權方面仍需要進一步加強。例如，就本文案例所涉及的支農支出，基層部門對其財政預算及執行情況的信息公開明顯不足。筆者通過在當地省、市、縣政府門戶網站和各級財政部門網站上的搜索，發現除了在省級預算執行情況中有涉及支農支出的籠統數據外，均難以找到具體專項支出的預算及其執行情況的詳細公開信息，更找不到各項專項支出的實際分配情況的信息。

三、對策建議

漂浮在黃浦江上的死豬或許可以被打撈盡，但更重要的是如何不讓類似事件再次發生。本文的分析讓我們更清楚地認識到事件所折射出的財政監督管理方面存在的問題。因此，這次死豬事件既是危機，也是契機，只有進一步完善財政監督管理制度，嚴格規范各級政府在財政收支活動中的行政權力，加上配套的管理，道德、法律教育的加強，才能徹底消除類似事件的發生。

1、在財政預算管理中強化“專款專用”原則

財政預算管理最重要的一條原則就是“專款專用”，預算核算的全過程應當把握“專款專用”這一條主線。各級各部門應對各項財政專項資金的使用、管理情況定期進行全面清理檢查，并選擇重點資金、重點項目、關鍵環節及時跟進日常監督。結合實際及時制定和完善專項資金管理辦法，進一步明確專項資金的使用范圍、報批程序和監管、驗收方法等，嚴格按制度管理專項資金。并且應當按照財政部2011年頒布的《中央財政補助下級財政專項資金公開目錄》，對專項支出堅持資金專戶核算、管理，實行追蹤問效和延伸審計制度，制定專項資金考核量化辦法。

作為財政監督部門，應當積極主動地搜集各專項資金的下撥文件，了解相關政策，并及時建立專項資金監管臺賬，分資金類別、分縣區、分項目、分財政資金級次全面反映專項資金撥付情況、管理使用情況、使用績效情況，保持隨時登賬隨時監控，對專項資金實行有效監管，以便及時發現掌握資金運行過程中的異常和問題。

2、增加財政信息透明度

信息披露機制是加強政府部門監管和社會輿論監督、改善政府部門社會形象、促進政府部門行政體制改革的重要手段。信息披露越充分，信息使用者越容易對政府財政活動做出評價，從而幫助政府更好地完成其職能。

在各類信息中，作為反映政府履行公共受托責任能力的財務信息的公開尤為重要。財政源于社會，又服務于社會。讓社會擁有各級政府的普通財政財務狀況的知情權，是保證財政運行效率的必要條件。因此，應增強政府財政信息透明度，進一步規范政府信息公開制度。尤其應重點公開與人民群眾利益密切相關的“三農”、教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障支出等方面的財政專項支出。各級政府應通過門戶網站或者報刊等方式，公開財政專項支出的資金管理辦法、資金來源、分配標準以及到基層的分配結果；年度終了，及時總結各級政府的財政專項支出預算公開情況，并適時公布。基層政府應重點公開財政專項支出的政策、資金來源、發放標準、發放形式等，并細化到人（戶）或者到項目的分配結果，分配到人（戶）或項目的詳細信息應予公開，方便人民群眾的查詢和監督。通過充分調動群眾、項目受益群體的積極性，協助財政部門開展監管工作，避免由于政策不透明引發的各種套取資金的違法行為的產生。

3、完善政府審計機制

“財政審計是國家審計機關永恒的主題”，各級政府和行政管理部門應自覺接受政府審計的財政監督。政府審計應當將財政資金使用管理的檢查作為財政監督的重點，對政府及其各部門預算執行和決算報表的編制是否符合法律法規規定、在所有重大方面是否公允地反映被審計單位預算執行情況發表審計意見；對于審計中發現的預算管理中存在的問題，審計機關還應提出改進建議，出具管理建議書。通過強化政府審計的作用，將事后監督管理逐步轉變為全過程的監督管理；對財政資金管理使用過程中的違規現象及時督促整改，提高財政資金使用的規范性、安全性和有效性，確保國家財政政策執行到位、落到實處。

4、加強社會監督機制

政府作為公共部門，同樣也符合“經濟人假設”，在信息不對稱的前提下，其有限理性必然導致公共管理者出現“逆向選擇”和“道德風險”等問題，致使民眾利益受損。基于此，社會公眾作為公共權力委托代理體系中的終極委托方，有權利、也有意愿了解政府財政資金的運行情況，對政府的財政活動進行監督，以保障其自身利益。

社會媒體或者受權力機關和財政監督機構委托的社會中介機構由于具有獨立性，在財政監督中可以發揮獨特的作用。特別是輿論監督，通過利用各種信息工具，深入社會和人民群眾生活的各個方面，及時廣泛地了解和反映任何違反和破壞財經法紀的現象和行為，喚起有關部門和人民群眾的重視，使這些現象和行為得到及時有效的制止和糾正。公眾不僅能通過各種媒介了解各項財政收支信息，也能及時表達自己的意見，從而促使政府的預算和財政支出綜合地考慮社會各方面意見，增加透明度。

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（責任編輯：張瓊芳）