全面深化城市管理體制改革：石景山區(qū)探索

王有強

2014年初，習(xí)近平總書記視察北京時作出指示，要求進一步做好城市發(fā)展和管理工作，在建設(shè)首善之區(qū)上不斷取得新的成績。作為中國特色社會主義超大型首都城市，北京市城市戰(zhàn)略定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。城市管理工作是城市的形象，是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，北京市城市管理面臨諸多新要求和新挑戰(zhàn)，必須全面深化改革城市管理體制，大膽創(chuàng)新，大膽實踐，不斷研究和探討城市管理工作的新思路、新辦法、新模式，努力開創(chuàng)北京市城市管理新局面。

石景山區(qū)是首都城市功能拓展區(qū)和轉(zhuǎn)型發(fā)展重點區(qū)。在這樣的背景下，北京市選擇在石景山區(qū)進行全面深化城市管理體制改革試點工作，對于建立和完善城市管理體制機制，破解“大城市病”難題，促進城市可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、石景山區(qū)改革經(jīng)驗

作為北京市城市管理體制改革試點區(qū)，石景山區(qū)以改革的精神、法制的思維、創(chuàng)新的辦法，加強頂層設(shè)計，注重整體統(tǒng)籌，健全工作機制，嚴(yán)格責(zé)任體系，構(gòu)建新型城市綜合管理系統(tǒng)，為推進首都城市管理體制改革開辟新路徑。

——發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。建設(shè)一個團結(jié)、堅強、有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和打造一支政治強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷犖槭潜ＷC改革工作得以順利推行的必要條件。在城市綜合管理體制改革中，石景山區(qū)緊緊圍繞充分發(fā)揮黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，借鑒多年來在城市管理工作中形成的經(jīng)驗，提出在城市綜合管理體制改革中要以黨組織建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。黨建統(tǒng)領(lǐng)充分調(diào)動全區(qū)上下廣大干部群眾的積極性，形成廣大干部群眾支持改革、參與改革、勇于為改革做貢獻的良好局面，為改革的順利推進打下了堅實基礎(chǔ)。

——優(yōu)化人事管理機制。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、雙重管理、績效考核、干部激勵“四個機制”來保證改革后城市管理的順利運行。在人員管理上，派駐街道工作人員受街道指揮中心和常駐單位雙重領(lǐng)導(dǎo)，以街道管理為主;在績效考核上，按照“區(qū)考核塊、塊考核條”的雙向聯(lián)動考核思路，區(qū)委、區(qū)政府對專業(yè)部門和街道進行綜合考核，街道負責(zé)組織對常駐單位和掛牌部門進行考核;在干部激勵上，公務(wù)員表彰、獎勵等適當(dāng)向城市管理一線執(zhí)法人員傾斜，常駐單位在干部升職、提拔工作中，優(yōu)先考慮派駐人員，并納入后備干部選拔范圍。

——整合行政部門資源。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上，組建區(qū)級層面的社會治理綜合執(zhí)法委員會、專業(yè)部門層面的城市綜合管理委員會、街道層面的社會治理綜合執(zhí)法指揮中心三級體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面工作。按照過去的城市管理模式，城市管理執(zhí)法工作涉及到公安、工商、交通、城管等多個部門，各執(zhí)法部門單打獨斗，各自為政，難以形成合力，整治效果得不到保障，屢治屢返。通過改革，石景山整合行政人力資源，改變“九龍治水”的傳統(tǒng)管理模式，建立“大城管”模式，集中力量解決城市管理問題，改變了過去“看得見的管不了、管得了的看不見”、各個部門之間互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

——強化基層執(zhí)行力量。作為一線職能部門，街道辦事處具有熟悉轄區(qū)情況，了解群眾訴求，以及能夠快速發(fā)現(xiàn)和解決問題的優(yōu)勢。改革試點以前，街道辦事處有責(zé)無權(quán)，協(xié)調(diào)各委辦局力度小、難度大，“看得見管不了”。通過改革，石景山區(qū)創(chuàng)新常駐單位和掛牌部門制度，各常駐單位派駐街道人員數(shù)量和各街道負責(zé)指揮中心管理工作的人員數(shù)量通過文件予以明確規(guī)定，制定權(quán)力清單，將大部分執(zhí)法權(quán)力下放到街道社會治理綜合指揮中心，實施“統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核”，實現(xiàn)屬地管理“全權(quán)、全時、全責(zé)、全管”。“重心下移、職能下沉”，壯大充實了街道執(zhí)法力量，形成了新的街道基層管理機制，大部分城市管理問題能夠在基層發(fā)現(xiàn)，在基層解決。

——加強經(jīng)費分配保障。設(shè)立城市綜合治理專項經(jīng)費，按照“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，街道承擔(dān)的區(qū)下放事權(quán)所需經(jīng)費，由區(qū)社會治理綜合執(zhí)法委員會統(tǒng)籌分配;街道常駐單位和掛牌部門所承擔(dān)的街道統(tǒng)籌的事權(quán)工作經(jīng)費，由街道撥付。

——引導(dǎo)廣泛社會參與。城市的主體是生活在其中的人。形式多樣的社會參與一方面可以大幅度提升人民群眾的主人翁意識和他們對城市管理的滿意度;另一方面也可以減少行政成本，使城市環(huán)境得到可持續(xù)性地監(jiān)督和保護。在改革中，石景山區(qū)充分認(rèn)識到社會參與的重要性，通過多種形式發(fā)動社會力量投入到城市管理工作之中去，群策群力、共治共享，創(chuàng)造出“人民城市人民管”的良好氛圍。

——邁向更高改革目標(biāo)。城市管理體制改革現(xiàn)已取得初步成效，為深化改革打下了堅實的基礎(chǔ)，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上將探索組建和做大做強綜合執(zhí)法局，努力構(gòu)建“一口執(zhí)法”的穩(wěn)定體制和探索建立“一口審批”的行政許可體制，以及建立全新的區(qū)城管委領(lǐng)導(dǎo)下的交通委員會。

二、石景山區(qū)改革啟示

石景山區(qū)城市管理體制改革在宏觀戰(zhàn)略、組織機構(gòu)與運作機制這三方面都具有創(chuàng)新探索。在宏觀戰(zhàn)略方面，堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)，建立健全以城市綜合管理工委為領(lǐng)導(dǎo)核心、以城市管理領(lǐng)域各單位黨委為支撐的議事、協(xié)調(diào)、決策機制，形成主體清晰、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)順暢、決策科學(xué)、落實有力的工作格局。

在組織機構(gòu)方面，建立實施機構(gòu)，區(qū)委派出城市綜合管理工作委員會，區(qū)政府成立城市綜合管理委員會，兩個委員會合署辦公，作為城市管理體制改革工作實施主體，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)城市管理領(lǐng)域各項工作。各街道成立社會治理綜合執(zhí)法指揮中心，全面負責(zé)轄區(qū)社會治理和綜合執(zhí)法工作。

在運作機制方面，在職能、職責(zé)、權(quán)限不變的基礎(chǔ)上，圍繞城市管理工作，建立以管理為中心、以執(zhí)法為手段、以作業(yè)為保障的綜合運作系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的考核制度和工作機制，加強對區(qū)城市管理系統(tǒng)工作監(jiān)督和考核，促進區(qū)城市管理系統(tǒng)認(rèn)真履職、攻堅克難的自覺性、積極性和主動性。

在石景山區(qū)城市管理體制改革中，結(jié)合區(qū)情，政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定戰(zhàn)略和規(guī)劃，與不斷變化的城市治理需求相適應(yīng)，優(yōu)化配置組織、人事和經(jīng)費資源，強化一線基層履行職責(zé)能力，構(gòu)建城市環(huán)境建設(shè)、環(huán)境整治、環(huán)境保護融為一體和管理、執(zhí)法、作業(yè)一條龍的城市綜合管理體制，為以協(xié)同治理提升城市治理水平提供了寶貴經(jīng)驗，值得借鑒與推廣。

（本文圖片由石景山區(qū)城市綜合管理委員會提供）

（責(zé)任編輯：黃荔）