思維創新：“三層架構”的國有資產管理體制改革

內容摘要 中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了三層架構的國有資產管理體制。組織架構的明確可以清晰界定國有資產管理系統中各組織層面的職能和相互關系，但要確保這樣的組織設計取得預期效果，還必須有與之匹配的約束和激勵機制。而目前國有企業的改革只注重創設績效導向的內部激勵制度，卻回避對經營者的市場化選任，其激勵制度往往成效不彰甚至失靈。在新的歷史時期，現行的國有企業高管選任方式已難以保證黨和國家對國有企業的政治領導，為切實推進國有資產管理體制改革，關鍵在國企高管的選聘和監督上轉換思維方式——從傳統的“干部決定一切”轉向“規則決定一切”，從依托干部委任制的國企高管選任方式，轉向依托市場競爭的職業經理人聘用制。

關 鍵 詞 制度創新 思維創新 國有資產管理體制改革 三層架構 國企高管

作 者 韓朝華，中國社會科學院經濟研究所研究員。（北京 100836）

在國有資產管理體制改革的討論中，一直存在“三層架構說”和“兩層架構說”之爭。所謂“三層架構說”是指在國家的國有資產管理機關與國有或國有控股企業之間，設置一個由國有資本運營公司組成的中間層，由它們專司國有資本的運營。所謂“兩層架構說”是指在國家和國有或國有控股企業之間不設這個中間層，由國家的國有資產管理機構直接監管眾多國有或國有控股企業。這兩種模式在國有資產管理上著眼的角度不同，應該說各有千秋。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，在完善國有資產管理體制上，要“以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。其要旨有二：其一，今后的國有資產管理不再以“管資產和管人、管事相結合”為重點，而是以“管資本為主”；其二，要組建國有資本運營公司來承擔“管資本”職責。這實際就為“三層架構說”和“兩層架構說”的長期爭論做了階段性定論。或者說，這方面的討論有了明確的模式指向，即如何規劃和構建三層架構的國有資產管理體制。本文試就這一體制模式的基本原則做一些探討。

三層架構的特點

與兩層架構相比，三層架構有一個好處，即它能較好地處理國有資產管理上，對政資分開和政企分開兩個方面的需要。

國資委是專司國有資本出資人職責的行政主體，設置國資委的目的是為實現國家對國有資本運營的有效監控創造組織前提。但國資委是政府機構，不適于直接從事投資融資、資產交易等商務性活動，更不適于卷入各種商務交易和民事糾紛。因此，還需要有一批受國資委控制、能直接從事市場商務活動并承擔民事責任的國有投資主體——國有資本運營公司。國有資本運營公司是國家投資和控股的國有企業，其基本任務是根據國家的發展戰略和經濟方針，實施戰略性的產業投資。其投資活動主要方式可以有多種，既可以獨資創辦企業，也可以與其他非國有資本合股創辦企業，還可以向已建立的國有或非國有企業參股，甚至收購企業。這樣的兩個組織層面體現著國有資本運營中兩種不同的關系。

國資委的存在體現著政府的經濟發展職能與非經濟發展職能在政府行政體系中的分立。在傳統的計劃經濟體制下，政府職能偏重于經濟發展，完成經濟計劃和實現增長目標成為各級政府的首要任務。這導致了兩種影響深遠的后果：其一，經濟運行的高度行政化和政治化，主要倚靠政治動員方式和行政調控機制來推動經濟計劃的執行，致使整個經濟在總量和規模的擴張上成效顯著，但在資源利用效率和經濟發展質量上卻乏善可陳。其二，在發展目標和資源配置上重經濟增長而輕民生保障，致使民眾的生活質量改善明顯滯后，社會和諧難以保障。

中國經濟發展至今，傳統的粗放式發展已難以為繼，必須轉向更具效率和更有質量的發展軌道，要求政府提供更多的非經濟性公共服務。這意味著中國的政府職能面臨著更趨多元化和復雜化的挑戰，推動經濟發展在政府職能中不再占有壓倒一切的地位，只是政府的重要職責之一。當政府須同時履行多種重要職能時，因不同政府職能在實現方式和所需條件上差異很大，就需要有不同的職能部門來分別承擔。因此，在政府行政體系中設置國資委這樣的特設機構，體現了政府在發展職能和非發展職能之間，確立專業分工并加以統籌兼顧的施政取向。

而國有資本運營公司的存在體現著政府行政職能與國有資本運營職能的分立，即政企分開。計劃經濟體制下，政府之外無企業，凡企業（包括國有企業和集體企業），都是政府行政機構的下屬單位。它們沒有經營自主權，也無法自負盈虧。改革計劃經濟體制，發展市場經濟，要求實現政企分離，造就能自主經營、自負盈虧的市場主體。單從邏輯上來講，只要所有的企業都脫離對政府的行政隸屬關系，成為獨立于政府組織系統之外的非政府機構，自然就達到了政企分離的目標。但是，中國的經濟發展在相當程度上是一個政府主導和推動的外生性過程，中國的各級政府為了有效地推動經濟發展和體制轉型，需要擁有較為有力和直接的經濟干預手段，國有企業由此而成為政府貫徹其經濟戰略和政策意圖的組織手段或別動隊。

盡管社會上對國有企業的作用和效能多有詬病，但至少在發展和改革的現階段上，由于制度慣性，中國還不可能完全擺脫這樣的政府角色。在這樣的條件下，所謂政企分離就不是指上面那種簡單邏輯所寓意的內涵，而是指通過特定的組織設計，在政府行政體系之外建構出一種國有資本運營主體，使國有資本的運營既能有效地體現和貫徹國家的經濟戰略和政策導向，又能保證國有資本的運營符合市場經濟原則。這意味著需要有一種特殊的國有企業，它不在組織上直接隸屬于政府的行政體系，而是經由資本性紐帶與政府正式關聯，并通過現代公司治理結構中的權力和利益機制承受政府的監控和指揮。國有資本運營公司就是這樣的機構，它是中國在社會主義市場經濟的制度背景中為實現政企分離而推出的制度設計。

與之相比，“兩層架構說”是想使國資委這一組織層面同時涵蓋上述兩種關系，確有職能混淆、定位捍格之虞。

作為政府部門中專司國有資本出資人職責的特設機構，國資委的基本職能應該是根據國家的發展戰略和宏觀政策，規劃國有資本的戰略布局，制定國有資本的運營方針，監控國有企業的經營績效，推進現存國有企業的改革和轉型，確保國有資本價值的有效保全和不斷增殖。

作為承擔國有資本金融性運營職能的市場化主體，國有資本運營公司的基本職能應該是根據國資委的戰略部署和運營方針，恰當地選擇投資項目，并派員作為國有股權的代表參與所投資企業的運營決策和內部監控，維護國有資本的應有權益。國有資本運營公司與所投資企業的關系是純粹的股東—公司型關系，因而前者只能通過法定的公司治理機制來介入后者的決策和運營。除此之外，不存在任何非經濟性的或非法治性的干預機制和途徑。

在這套體制架構中，所有在各產業領域中專門從事產品或服務供給的商務實體，都與政府行政體系沒有任何正式的組織或產權關聯，是非政府的獨立市場主體。而國有資本運營公司所投資的企業也并不一定是“百分之百”的國有企業，它們中的多數是含有一定比例國有股的混合所有制企業。政府的國有資產監管部門對這些企業的監管，只著眼于其所投國有股價值的有效保值和不斷增殖，從而實現國有資產監管由全面地管資產、管人、管事轉變為“管資本”。

與計劃經濟體制下的政企關系相比，這樣的三層架構還有兩個明顯的不同：其一，政府仍然可以影響和干預各種產業領域的發展方向與發展規模，但實現這種干預的基本方式不再是直接創辦和運營產業實體，而是通過國有資本運營公司的投資取向來引導社會中的資源配置。這就在政府的行政權力與產業實體的自主運營之間設置了組織隔斷，推進了政企分離。其二，國有資本運營公司仍然是國有的經營性企業，但它們主要從事國有資本的金融性投資，不專守特定的產業領域，這既能使政府和國有資本的干預作用聚焦于相對較高的戰略層面，又能避免國有資本長期沉淀于具體的產業領域，使國有資本運營具有了較高的戰略靈活性。

與三層架構相匹配的約束和激勵機制

明確的組織架構可以清晰界定國有資產管理系統中各組織層面的職能和相互關系，但要想確保這樣的組織設計取得預期效果，還必須有與之匹配的約束和激勵機制。因為，組織架構設計得再好，最終是要由具體的個人來操控的，如果對實際操控組織運轉的個人激勵和約束不當，其行為動輒偏離制度的設計初衷，則制度失敗是必然的。

就三層架構的國有資產管理體制而言，要想保證其達到預期的效應，需要有兩個條件：一是對國有資本運營公司的領導人要嚴格實施市場導向的績效考評，以及與之掛鉤的個人獎懲；二是要變革現行國企高管的選任方式，從黨組織的行政委派制改為依托市場競爭的職業經理人聘用制。但這兩個條件在現有的國有企業中都還有待創建和完善。

就第一個條件來講，國資委自組建以來，在改革企業用工制度、建立經營業績考核體系、實施個人報酬與企業績效掛鉤的激勵制度，以及強化內部監督等方面進行了多種嘗試，建立起了一整套績效導向的內部考核和獎懲制度。由此，國有企業的成員，尤其是企業高管，具有了提升經營業績和追求利潤的動力。現有的國有企業不再只是注重完成上級計劃、不關心企業盈虧的純行政性機構了。但是，國資委推出的這套制度仍然是一種行政性的內部激勵機制，它在激勵和篩選的強度上與實際市場的競爭機制相比明顯地偏弱。其原因關鍵在于上述第二個條件——國有企業經營者的選任機制。

現有的國企經營者不是通過市場競爭篩選出來的，而是通過組織部門的干部選任機制委派的。這套國企高管選任機制的一個問題是，選任者本身并不對企業的經營業績負責，且多數選任者自身沒有能力來判斷一個干部是否真正具備企業家才能。而且，現行的國企高管考評方式缺乏競爭效應，一個在崗的國企領導人，只要工作不出大錯，即使表現平平，也難以及時調換。在這種情況下，國資委推行的這套業績考核和個人獎懲制度雖然使國有企業的成員（首先是經營者）有了追求利潤和企業成長的動力，但無法擺脫組織內部行政調控中的一個痼疾——上下級之間的信息不對稱。

這個問題具體表現在兩個方面：一方面，在設定企業年度業績目標時存在著上下級之間“一對一”的討價還價，由于上級部門在這種討價還價中無法準確掌握下級單位運營潛能的充分信息，在這種業績目標設定博弈中先天地處于被動地位。對于這一點，國資委每年都在強調企業年度業績目標設定的高標準即為明證。另一方面，非主觀原因導致的經營業績惡化可以豁免懲罰，從而企業可以負盈不負虧。如2008年初，中國南方發生嚴重的凍雨災害，5月份汶川發生特大地震，下半年發生國際金融危機，導致國有企業經營業績大面積惡化，中央國有企業利潤額同比下降30%以上。為此，國資委在后來的考核中明確表示，在實施業績考核上對這些影響企業經營業績的不利外因要予以積極或合理的“考慮”。[1]與那一年各國許多企業因環境驟然惡化導致資金鏈斷裂而相繼破產的慘痛經歷相比，中國國有企業經營層所承受的外部壓力顯然要弱得多。

在對企業高管的激勵不恰當、不到位的情況下，要想使國有企業履行好國有資本運營主體的職責是很難的。所以，盡管進入新世紀以來，在國資委的主導下，現有國企在體制和管理上作出不少適應性變革，也取得了一些成效，但國有企業的基本行為模式并未根本改觀，它們仍然是一類主要靠政府保護贏得競爭的經濟主體。國企部門從總體上來看仍然創新乏力，效率不高，變革遲緩。

相反，如果國有企業的經營者是聘自市場的職業經理人，那么不要說能力不佳、動力不足的經營者會面臨被淘汰，即使在位的經營者能力不弱、干勁也大，只要出現了比他更進取、更能干的職業經理，他就面臨著被替代的可能。換言之，即使上級主管部門難以及時辨識在位國企高管是否稱職，其他競爭者的存在本身就能對在位高管施加有效的盡職壓力。在這種情況下，國有資產監管部門對國企高管的監控會變得相對簡單，它可以擺脫種種非經濟績效因素的干擾，只依據少數核心績效指標來考評國企高管。由此，國資監管部門對國有企業領導人的監控不僅能變得更有效，也會變得更靈活。

也就是說，績效導向的高管考評和獎懲機制能否發揮預期效用，在很大程度上有賴于高管選任方式的市場化。只有市場化的高管選任方式，才能化解高管績效考評中上下級之間的信息不對稱難題，從而保證績效考評機制的有效性。同時，也只有堅持嚴格的績效考評并依此對企業經營者實施獎懲，才能使國企的高管職位成為吸引優秀職業經理人的生涯目標，為國有企業廣攬天下英才奠定制度基礎。兩者相輔相成，相得益彰，缺一不可。目前國有企業的改革只注重創設績效導向的內部激勵制度，卻回避對經營者的市場化選任，其激勵制度成效不彰甚至失靈是內在注定的。

黨的政治領導：從主要靠干部轉為主要靠制度

國有企業高管的選任方式至今難以轉向競爭性的市場選聘，主要原因在于現行國企高管的人事管理體制。這套人事管理體制是整個黨管干部體系的組成部分之一，它強調的是黨對國有企業的政治領導，其實現方式是由黨組織選派黨的干部直接執掌國有企業的領導權。這種經營者選任的標準主要有兩個方面：被選派者（干部）對選派者（黨組織）的政治忠誠和被選派者的履職才能。

這種靠委派干部來實現的政治領導方式起源于革命戰爭環境，它在那種環境和條件下是行之有效的。因為戰爭條件下，目標明確，能打勝仗、能不折不扣地執行好上級指令就是勝任的干部。更重要的是，在革命戰爭時期和建立全國政權的過程中，階級斗爭嚴酷激烈，敵我勢力犬牙交織，明爭暗斗，黨外民眾在理解和認同黨的綱領、路線上水平不高，差異極大。黨對任何領域和事業的掌控只能依重黨內成員，不可能過多地依靠黨外人士。因而，將在政治上高度忠誠且具備必要領導才能的黨員干部委派到各種領導崗位上去，就成為那種條件下黨的政治路線和戰略方針得以有效貫徹的決定性條件。毛澤東的著名論斷，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[2]，就是對那種現實必要性的經典概括。同時，在革命戰爭時期，全黨上下政治目標高度一致，黨員個人幾乎沒有組織目標之外的個人目標，因而黨員干部幾乎可以無條件地堅決執行上級指令，全力完成組織分配的各種任務。

但在和平建設年代，尤其是在改革開放的新時期，這樣的政治領導方式開始顯出難以適應的一面。因為，在改革開放、發展社會主義市場經濟的條件下，為了調動各方的經濟建設積極性，黨在社會治理上強調放權讓利，承認和維護個體利益的正當性，從而黨員的個人利益與組織的整體利益之間出現差異甚至矛盾。隨著改革的深入和市場經濟體制的逐步形成，整個社會中的利益格局日趨多元化，部門、地方、企業、個人的本位利益日漸凸顯，革命時期那種上下目標高度一致的利益格局不復存在。在這樣的情況下，個人執行上級指令的內在動力會受到其個體利益追求的干擾，在個體利益與黨和國家的整體利益之間如何實現兼容，就成為一個無法回避的現實問題。在缺乏恰當的利益兼容機制時，即使是黨員干部，也會有意無意地傾向于自身利益。由此，黨內干部中的代理問題日益顯現，靠黨員干部的個人忠誠來保證黨的路線得以貫徹的政治領導方式，開始受到挑戰。

在現代公司制企業中，克服經營者代理問題的途徑是建立法治化的公司治理結構。這套制度不出自任何個人的突發奇想，也不基于思辨性的理論推導，而是源于諸發達市場經濟體中股份制企業的數百年實踐。在這套制度中，出資者對股份制企業的掌控主要不是通過委派“自己人”去掌權的方式來實現，而是通過建立約束企業經營者的制度規范來實現。只要這套制度規范有效，出資者利益和經營者利益就能恰當兼容，從而任何人只要進入了這個系統，都會受到基于出資者利益的評價和篩選。無論誰作為經營者進入企業掌權，其謀取自身利益最大化的途徑只能是維護和增進出資者利益。這套制度將圍繞維護和增進出資者利益這一核心目標選賢任能，造成能者進、庸者退的組織效應，而企業經營者個人的政治身份或派別歸屬則變得無關緊要。

與之相比，現行的國企高管選任機制將個人的政治身份作為選任的首要條件，顯著限制了國企高管的選拔范圍，也排斥了公開、公平的競爭，還難以化解行政性隸屬關系中上下級之間的信息不對稱問題。這決定了在現行的國企干部管理體制下，很難消除國企領導人中的代理問題。它使得國有企業的上級主管部門在監控和激勵國企高管上，總是顯得力不從心，因而不得不深度介入國有企業的日常運營決策，以防止國企領導人的機會主義傾向。這本身就說明，在新的歷史時期，現行的國有企業高管選任方式已難以保證黨和國家對國有企業的政治領導，依托干部委任制的國企高管選任方式，須及時轉向依托市場競爭的職業經理人聘用制。

手段服從于目的，手段也影響著目的。在發展社會主義市場經濟的大背景下，保證國企高管有效履行國企使命的前提條件，已不是國企高管的黨員干部身份，而是法治化的公司治理結構和有效的市場競爭。為切實推進國有資產管理體制改革，完成中共十八屆三中全會在這方面提出的改革任務，關鍵在國企高管的選聘和監督上轉換思維方式，從傳統的“干部決定一切”思維轉向“規則決定一切”思維。

參考文獻：

[1]中國國有資產監督管理年鑒（2010） .北京：中國經濟出版社，2010.

[2]毛澤東.中國共產黨在民族戰爭中的地位.毛澤東選集（合訂一卷本）.北京：人民出版社，1967.

編輯 李 梅