高度重視人口收縮對城市規劃的挑戰

龍瀛

我們過去的規劃實施效果怎樣

我和合作者近年來在城市增長邊界領域開展了若干研究。我們認為，中國的城鎮建設用地的規劃布局可以作為中國的城市增長邊界（urban growth boundaries/UGBs），這點學術界和實踐界并沒有取得完全的共識，最近也成為規劃界研究和爭論的熱點。我們主要利用物理空間的城市擴張與總體規劃進行比對，來評價城市規劃的實施效果，實證城市是北京。我們的研究發現，非正式（或非法）開發的比例不容忽視。建國以來北京編制過的五版總體規劃的實施效果顯示，最新版的總規實施效果最佳，這也和我們對新城邊界對開發的影響的研究發現基本一致。國內也有多個學者比如徐毅松、毛蔣興等在上海、廣州和深圳開展了實證研究（主要用的是城市擴張與規劃比對的結果，還沒有考慮存量開發），基本上都發現了總體規劃之外不容忽視的非正式開發。

在針對北京城市擴張與總體規劃一致性評價分析的基礎上，我們又從三個維度對已有研究進行了擴展，考慮更完整的規劃實施過程、更豐富的開發類型（擴張與再開發），以及更多的城市和人類活動。

其一，我們在對中國城市規劃體系和城市開發實際過程分析的基礎上，基于Hopkins[1]的研究提出了一套針對中國城市UGBs實施評估的分析框架，包括總規UGBs、控規UGBs、規劃許可、實際開發這些環節之間的一致性和表現。我們將該分析框架應用于北京，利用北京2004版總規的UGBs、后續批復的一系列控規UGBs、發放的建設用地規劃許可證（用地證）、利用遙感和人工手段觀測到的城市開發數據（城市擴張即增量開發、城市更新即存量開發），對UGBs進行了系統深入的評估工作。評估結果顯示：一是與總規相比，控規UGBs有了較大擴張；二是控規與規劃許可的一致性程度較高；三是規劃許可與UGBs對實際開發的控制力度有限，主要體現為沒有規劃許可的非正式開發。

其二，目前多數的UGBs研究和評價工作局限于單個城市或區域，城市間橫向的UGBs實施評估和對比還處于空缺狀態。為此，我們開展了全國范圍內系統地橫向對比和評估UGBs控制成效的研究。這一正在進行的研究首先收集了全國超過300個城市的正在實施的城市總體規劃圖，之后將各個城市的UGBs與來自遙感觀測到的2000～2010年的城市擴張進行對比發現，僅“與規劃的一致性”這個指標，202個城市中27個低于50%，122個低于80%。

其三，我們利用包括公交地鐵刷卡數據、出租車軌跡、位置微博和照片等多源新數據，評價北京UGBs的實施效果。研究結果顯示，雖然有大量的非正式開發分布在UGBs之外，但UGBs所包含的區域容納了95%以上的城市活動和移動，這與較大比例的非正式開發結果不一致。原因是多方面的，如非正式開發的使用程度較低、非正式開發政府不提供公共服務如公共交通等。

概言之，中國城市規劃實施的結果，顯示了中國各個城市都存在不可忽視的相當比例的非正式開發；非正式開發不僅體現為擴張，也體現為再開發。不過，北京的實證研究也顯示，非正式開發空間的人類活動水平較低。

城市開發的主要形式及其空間分布

中國城市規劃實施的有限效果，既受到城市擴張的影響，也受到城市再開發的影響。目前北京和上海正在準備的城市總體規劃，紛紛提出了“存量規劃”的概念，中國規劃界也有聲音認為中國目前進入了存量開發（即城市再開發）的階段。這樣的呼吁是否意味著中國真的進入了新的存量開發的階段？對中國城市過去的開發模式的準確判讀，是“以史為鑒”的有效手段。

一方面，我們利用遙感數據識別了中國1980年和2010年的城鎮建設用地分布，進而評估城市擴張情況。其中，中國284個地級及以上城市，城鎮建設用地面積擴張的比例（2010面積/1980面積）位于1.03～26.40之間，最大的依次為東莞、廣安、中山、蘇州、海口、普洱、佛山等。① 這反映了中國過去30年的快速城市擴張的步伐。但我們沒有明確的證據證明，行政上的存量規劃、零增長的呼吁就能控制住這一趨勢，畢竟存量和增量的開發成本差距巨大。

另一方面，我們在北京進行了更加深入的研究工作，利用城市多年的用地數據和規劃許可分布，發現存量開發（城市更新、城市改造、城市再開發）主要分布于城市中心區，越外圍地區的城市擴張占總開發的比例越高，這也符合城市經濟學的基本理論。目前，我們正在用其他數據來刻畫中國各個城市2009～2014年的城市擴張占比的數量分布，及其空間分布規律。初步的結果顯示：規模越小、經濟發展水平越低的城市，過去五年城市擴張所占所有開發的比例越高；存量開發主要存在于大城市的中心地區；而大城市的外圍地區和中小城市，城市擴張的趨勢很難因當前的政策而有根本性改變。

因此，據我們觀測的過去若干年的中國快速的城市擴張表明，存量開發主要分布于或者說主要適用于大城市的中心地區，難以找到讓人信服的理由證明中國在未來短期內就能進入存量規劃的年代。

控制城市人口與大量收縮城市存在的現實

城市人口的收縮由來已久，德國政府資助項目已經證實，全球范圍內人口超過100萬的450個城市地區，總體上失去了其城市人口的1/10。德國學者近幾年對此進行了開創性的探討，以居住人口作為評價指標已成為共識。廣為接受的收縮城市的定義是，多于1萬人、連續超過兩年人口流失、發生結構性經濟危機的城市。

在中國，城市收縮現象依然為增長的主流所忽視，規劃實踐上人口必須增長的桎梏觀念還鮮有突破。事實上，全球金融危機引發的出口加工工業的衰退和國內勞動力劉易斯拐點的到來，都使中國城市增長的條件發生了變化。國內關注收縮城市研究的學者，已經于2014年11月共同發起了“中國收縮城市研究網絡”，持續跟蹤收縮城市方面的國際研究，并開展國內的理論和實證研究工作。

基于五普（2000年）和六普（2010年）的鄉鎮和街道辦事處尺度的人口數據，我和合作者發現中國180個城市發生了人口總量/密度的下降，即存在著180個收縮城市。[2]我們歸納，中國收縮城市可以根據原因主要分為四種類型：資源型城市在工業化進程中出現的局部收縮、傳統工業城市工業衰落導致的局部收縮、欠發達地區人口遷移引發的局部收縮、行政區劃調整導致的局部收縮。我們也發現中國4個省、105個地區/市域、897個縣域和19822個鄉鎮街道辦事處發生了人口密度的下降，其中，在鄉鎮街道辦事處尺度，1/3國土面積人口密度下降，存在著較為嚴重的空心鎮現象。[3]此外，中國的人口收縮現象不限于農村地區，還發生在城市地區，比如3364個街道辦事處人口密度下降，總面積達44.2萬平方公里。

在識別180個收縮城市基礎上，我們后續找到了其中64個城市的總體規劃資料（目前正在搜集其他收縮城市的資料），發現這些城市的規劃所預測的未來人口都處于上升狀態，即出現了“膨脹的規劃、收縮的城市”的現象，也說明了人口收縮現象尚沒有被中國城市規劃的編制所重視。這主要源于中國的城市土地財政，即只有預測未來的人口增長，才能獲得相應的城鎮建設用地指標，進而支持后續的城市開發。

而中國收縮城市除了具有和其他國家收縮城市的共性外，還有若干特點，如數量大、分布廣（180個分布于中國東中西部）、人口收縮與土地快速擴張的悖論、收縮程度低且多分布于縣級市（其中140個為縣級市），以及人口收縮但經濟增長等。這些都給中國收縮城市研究及規劃應對帶來新的挑戰。

城市規劃的范式挑戰及應對方向

多項研究證明，當前中國的城市規劃的實施效果受到挑戰。中國的城市規劃主要建立在增量規劃的基礎上，而人口增長是當代城市規劃范式的基石。雖然中國將存量規劃作為未來的主導方向，但是多個證據表明未來的存量開發將主要存在于大城市的中心地帶。

這些都對未來中國城市規劃的走向提出了挑戰，即已有的范式不完全適用于所有城市，已經提出的發展模式不完全適用于中國所有城市的所有地區。

無論如何，未來的城市規劃，應該重點回歸到提高城市活力和居民生活質量上來。

注釋：

① 具體排行見北京城市實驗室，Beijing City Lab， BCL， http：//www.beijingcitylab.com/projects- 1/15-shrinking-cities。

參考文獻：

[1] Hopkins L D. Plan assessment： making and using plans well. The Oxford Handbook of Urban Planning. CRANE R， WEBER R. New York： Oxford University Press， 2012.

[2] Long Y、Wu K.Shrinking localities in booming urbanization of China （2000-2010） .Environment and Planning A （Accepted），2015.

[3] 毛其智、龍瀛、吳康.中國人口密度時空演變與城鎮化空間格局初探——從 2000 年到 2010 年. 城市規劃， 2015，39（2）.