邊界控制中的城市權力

姚尚建

在中世紀初期，市鎮在法國開始出現并逐漸發展起來。一些較大的城市建立了市政府，并具備司法和市政管理的職能，市鎮的最高行政官吏從居民中選出。這些市鎮與封建式的舊市鎮有很大的不同，它孕育著貿易、市民和市政三個轉化社會結構的要素。[1]在中世紀以后的城市化進程中，這三種要素既解釋了城市增長，也提供了城市蔓延的批判視角。

城市形成中的權力結構

中國城市蔓延與中國城市的規模相關。從中國的城市類型看，特大城市、大型城市、中小城市并存；從城市化階段來看，中國城市化、逆城市化與再城市化同時并存；而在城市的邊界控制中，不同類型的城市有著不同程度的權力約束。

首先，城市化進程中的市場權力配置。一般認為，世界范圍的城市復興發生在公元10世紀左右，在這一時期，貿易和工商業的興起成為城市發展的重要動力。如果把雅典城邦也納入城市歷史考察便不難看出，城市存在一個從政治共同體到經濟、社會共同體的身份轉換。同時，作為世界城市化進程的一個組成部分，中國的城市化進程存在兩個動力并存的格局，即傳統的政治權力安排和近三十年來工業化與貿易經濟的發展。在后者的作用下，中國的城市成為市場要素重要導入地，一些重要的經濟中心在東部沿海地區涌現出來，作為中國經濟發展的引導者，這些城市不停變換在中國經濟格局中的地位。在21世紀，基于房地產價格、經濟輻射能力與人才吸納能力等差異，從東部到中西部，中國的城市甚至有了一線、二線、三線之劃分。

其次，城市化進程中的政治權力差異。中國的城市化進程不僅受到貿易與工商業的作用，在長期集權體制下，城市的分布同時具有政治屬性。從政治地位看，中國的城市權力各有差異：有直轄市、副省級市、地級市和縣級市之分，在縣級市以下，還有鄉鎮一級。不同級別的城市擁有不同的城市規劃與城市管理權力，而對城市政治地位的確認權來自中央政府。由于中央政府擁有縣級以上的行政區劃調整權，因此中國的城市化進程，既是行政區劃調整的過程，也是中央政府權力確認的過程。中央政府在確定城市設立時，不僅僅考察城市化的工商業后果，更多地考察中國城市的區域性布局。在中央政府批準的數百個縣級市中，既有區域的工商業中心，也有需要財政轉移支付的貧困縣市；一些工商業發達、急需升格為城市的縣或鎮，往往還在中央政府的城市布局中繼續漫長的等待。

再次，中國城市蔓延的權力聯盟。即使無法得到中央政府的城市地位的確認，東部經濟發達地區的城市增長仍然無法遏制。事實上，工商業的發展形成了城市增長的經濟權力，在地方“政治錦標賽”進程中，由于城市的增長可以給地方帶來更多的利益，城市邊界的蔓延往往受到了地方政府的鼓勵。比如，比我們熟知的“腐敗”更加隱秘的是資本參與了權力尋租，一個房地產開發商甚至可能決定一條軌道交通的方向。因此，在城市化進程中，政治權力與市場權力的結盟往往難以割裂，甚至在一定程度上，正是這種復雜的權力結盟，是中國城市蔓延的重要動力。

城市增長中的權力批判

對于中國城市蔓延的動力是來自城市經濟沖動，還是地方政府的利益發展，這種理解的差異性背后掩蓋著一個類似城市權力結構的判斷。在中國的城市發展中，城市既不存在古代雅典的國家特質，也不存在中世紀以來的社會特質。借助地方政治權力與市場權力的結盟，中國的城市蔓延在很大程度上是政治、經濟權力結構調整的結果而非社會生長的結果。

1.城市蔓延的社會隔絕。中國不同的城市類型并存著不同的城市化進程，具體而言，中小城市的城市蔓延程度意愿強烈，特大城市人口導出、再城市化意愿比較強烈，大型城市定位尚不清晰。總體說來，中國的城市化進程存在普遍的城市蔓延的沖動。工業、教育等功能區的外遷，使大量的城市人口進入城市郊區。同時，在快速交通設施的幫助下，一些接近城市的傳統的鄉村風貌已被徹底改變，甚至以城中村的極端形式嵌入城市街區。在城市內部，借助資本的力量，一些“高檔”社區建立起來，在這些社區的外圍，形成彼此割裂的貧民窟，從而在城市內部形成居住街區的社會隔離。彼得·馬爾庫塞對城市進行了五個層次的分類——奢華城區、中產階級城區、郊區、廉租公寓區和貧民區，[2]在一定程度上已經說明了城市蔓延帶來的社會隔離。因此，“蔓延把人們按這種或那種方式分割開來了，減少了他們的相互聯系，從而擴大了社會不公正。對于貧困的人們來講，沒有能力建立起與其他街區的聯系，導致了他們難以進入主流經濟。對于富裕的人們來講，狹窄的街坊使他們忽略了那些以為城市蔓延而產生的社會不公正。”[3]

2.城市蔓延的權力凌越。建國初期，我國總體上實行省、市、區和省、縣、鄉管理體制，城市與農村的規劃是并行不悖的；但是從1982年開始，我國普遍實行市管縣體制，從而確定了城市政府對于農村治理的凌駕地位。在土地價值的引導下，不同城市對于城市蔓延帶來的地方性收益是心照不宣的。而市管理縣體制賦予城市政府把農村納入城市規劃之中的合法性，城市通過邊界增長、產業轉移等方式侵入農村，沿襲數千年的中國農村發展獨立性隨之喪失。即使是那些遠離城市的鄉村同樣無法擺脫城市的入侵，在土地收益下降的情況下，越來越多的農民離開了鄉村追逐城市資本，一些鄉村尤其是中西部地區的農村地區由于缺少社會精英而瀕于破敗；更為重要的是，當鄉村政治權力無法有效運作時，鄉村的社會權力更加無法阻擊城市資本與政治權力的結盟，中國的農村破產有可能日益深化，中國的城市增長更加失去政治邊界和地理邊界的約束。

3.城市蔓延的權力交織。中國的城市蔓延不僅僅體現為大型城市向郊區化的侵蝕，城市蔓延往往還是不同城市權力博弈的結果。中國城市的行政級別既穩定了中國的城市權力結構，也給城市化的持續發展帶來困境。事實上，從西周“國野”制到隋唐“坊市”制，中國的城市發展的政治權力結構一以貫之。市管理縣體制使中國城市權力結構處于不平等之中，中心城市的工業與居民外遷阻礙了中小城市的多元發展；同樣的邏輯，在縣以下，我國還有4萬多個鄉鎮，一些大型鄉鎮如浙江省蒼南縣龍港鎮在城市化的進程中先后進入了中等城市的行列，但是由于現有的權力結構安排，這些大型市鎮難以獲得相應規模城市的管理權限，從而陷入了制度性發展困境。此外，為了控制城市的蔓延，在我國城市的增長中，中央政府往往借助區域開發規劃、土地利用規劃和城鎮體系規劃、城市生態規劃等手段對城市蔓延進行控制，但是，隨著區域一體化的進程，“原先立足行政區劃、行政抵御管轄與級別的法定規劃體系已經不能滿足經濟和社會發展的現實需求。”[4]即使是現有的賴以控制地方城市蔓延的法規，也往往為地方政府所抵制。僅僅以普遍存在的土地利用規劃的央地沖突來看，雖然有嚴格的法律約束，但是地方政府仍然可以通過一些非法手段輕易掩蓋變更耕地性質的行為。

城市邊界控制中的權力重建

我國需要什么樣的城市，取決于我們如何看待今天的城市權力結構。不當的城市權力行使催生了城市的無序蔓延，在中國的城市邊界控制中，既要規范政治權力的行使，又要正確平衡市場和社會權力的運作。

第一，城鄉權力的平等配置。從政治權力的視角看，中國城市蔓延在一定程度上基于城市鄉村的權力差異，當城市有權統轄鄉村時，鄉村便無權阻礙城市的蔓延。事實上，鄉村的發展與城市的發展并不矛盾，鄉村是社會傳統的所在，是社會平衡的重要載體，“當社會系統變化太快，處于不均衡和無組織的危險中時，解脫‘不均衡狀態的困境，走向理想的‘動態平衡狀態，可以借助‘傳統的力量，傳統規范可以幫助社會恢復穩定。”[5]因此，為了保護鄉村這些開放的空間，美國的城市規劃者提出了城市發展邊界（UGB）的概念，這一概念的目標是建立一個綠色空間環繞的、具有相對高密度的建成區的發展模式。[6]這樣的思路同樣適合中國城市邊界的控制。我認為，在市管理縣體制無法放松的情況下，必須賦予農村政府以平等的鄉鎮規劃與管理的權力，使其能夠有效抵制城市政府對于農村地區的肆意兼并。城市鄉村這一權力調整的背后，既是城市與鄉村共同規劃的政治權力配置，也是城市政治權力對于鄉村社會自治權力的尊重。

第二，改革縱向城市權力層級。我國現有的城市權力等級有直轄市、地級市和縣級市三級，這一格局已經不能適應中國城市化發展的現狀，更無法適應城市化發展的基本方向。由于市場經濟體系的完善，在我國廣東、浙江一些地區，一些動輒數十萬常住居民的城鎮先后出現，但是由于這些城鎮無法“正名”為城市，從而嚴重阻礙了城市的健康發展。上個世紀80年代以來，浙江臺州市路橋鎮設區，通過權力提升化解了城市等級對于中小城市發展的限制，但是浙江省蒼南縣龍港鎮由于依然為鄉鎮行政級別，無法形成有效的城市規劃權與管理權。因此，積極推進“鎮改市”，創設新的城市權力結構，對于化解中小城市發展中的制度困境，有著積極的意義。

第三，積極培育社會權力。城市的邊界突破是城市地理空間的突破，也是城市政治權力的突破。但是城市畢竟是關于人的場所，而不是建筑的集合。在中國的城市化進程中，“在市場興起、城市發展的同時，這些年來中國并沒有呈現一個單向度的‘社會興起、國家退出的過程，而恰恰展示了一種國家權力強勢重組、社會面臨各種問題的復雜局面。”[7] 因此，城市發展并不僅僅是地理空間的蔓延，更是社會空間的重構。正是在城市社會空間的構建中，蘊含著社會權力的培育，其實“權力就是人與人之間的關系。如果有人想影響他人，犯不著刻意行使權力。因為權力關系可以被建構到人類互動的背景中去。”[8]只有培育了自治、理性的城市社會權力，才能對城市蔓延中的政治權力或資本權力進行抵制，城市增長的邊界控制才變得具有實際意義。

在中國，城市不僅僅是單一制國家的政治單元，市民共同的利益表達同時催生了城市社會公共生活的生成：“在某些時間、某些地方，在適合的條件下，這種地區就成為擁有共同態度和共同利益的、可被獨立辨識的社區的基礎，在那里，整體價值觀體系的塑造取決于當地的需求。”[9]只有借助于城市社區的權力上升，城市的增長才有可能有效擺脫政治權力的單邊作用，才能有效抵御政治權力與資本權力的結盟，才能形成人類新型的居住、生活和工作的場所，而這，才是城市發展的真正價值所在。

[本文系國家社會科學基金項目“新型城鎮化進程中的權利平衡及其實現途徑研究”（14BZZ083）成果]

參考文獻：

[1]李普.當代國外行政制度.昆明：云南科技出版社，2005：121.

[2][8][9]約翰·倫尼·肖特，鄭娟、梁捷譯.城市秩序：城市、文化與權力導論.上海：上海人民出版社， 2011：222、462、223.

[3]彼得·卡爾索普、威廉·富爾頓，葉齊茂，倪曉暉譯.區域城市——終結蔓延的規劃.北京：中國建筑出版社，2007：19-20.

[4]李煜興.區域行政規劃研究.北京：法律出版社，2009：94.

[5]文孟君.城鎮化過程中的鄉風禮俗. http：//city.ifeng.com/cspl/20140402/406278.shtml.

[6]奧利弗·吉勒姆，葉齊茂、倪曉暉譯.無邊的城市——論戰城市蔓延.北京：中國建筑工業出版社，2007：184.

[7]陳映芳.城市中國的邏輯——幾點反思與歸納.何艷玲.變遷中的中國城市治理.上海：格致出版社、上海人民出版社，2013：9.