城市增長邊界：歷史溯源與內(nèi)在規(guī)律

寧越敏

一

改革開放以來，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了快速增長，城鎮(zhèn)化也相應進入到快速發(fā)展階段。2010年，中國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，人口城市化率達49.68%，較2000年的36.09%提升了13.59個百分點，年均增加1.36個百分點。快速城市化推動了中國大量剩余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，加快了中國經(jīng)濟、社會和空間的轉(zhuǎn)型。與此同時，城市居民的居住條件、城市各項服務設施和基礎設施水平也有了顯著提升。城市化已和工業(yè)化、信息化、市場化、國際化一起成為當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要特征。

但過快的城市化也使各種城市問題伴之而生，城市建設用地快速擴張就是其中之一。其后果一是導致城市近郊區(qū)的良田大量被占用，二是城市蔓延導致通勤距離不斷延長。有學者就城市建設用地增長率快于城鎮(zhèn)人口增長率的現(xiàn)象，提出“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”的觀點，以此批判城鎮(zhèn)化進程中的土地資源浪費，社會上也對所謂無人居住的“鬼城”議論紛紛。但從中央政府層面而言，為確保18億畝耕地紅線不被突破，在城市發(fā)展規(guī)劃中歷來強調(diào)節(jié)約用地，近年來更提出設置城市增長邊界以約束城市向外的不斷蔓延。

所謂城市增長邊界的理念最早來自1945年的大倫敦規(guī)劃，當時在倫敦外圍規(guī)劃了綠帶以控制城市蔓延。其后一些城市仿效倫敦編制綠帶規(guī)劃，但在實踐中綠帶能起到限制城市增長作用的不多。1973年美國俄勒岡州對所有的大城市劃定城市增長邊界，禁止超過城市增長邊界新建居民區(qū)和公交系統(tǒng)，并鼓勵市區(qū)內(nèi)部土地的混合開發(fā)利用。波特蘭市于1997年制定了《波特蘭地區(qū)規(guī)劃2040》，通過制定城市增長邊界和加強公交發(fā)展來實現(xiàn)精明增長的策略。但美國絕大多數(shù)的城市在其發(fā)展過程中并沒有明確的空間增長邊界的限制。究其原因，一是美國地廣人稀，沒有保護耕地的緊迫感；二是美國強調(diào)自由市場經(jīng)濟的模式，又是聯(lián)邦制國家，沒有全國統(tǒng)一的城市發(fā)展政策，規(guī)劃的作用很有限。

與美國相比，在中國的城市規(guī)劃實踐中，一直采用人均建設用地指標控制城市用地的過快增長，在城市總體規(guī)劃中亦有明確的規(guī)劃期內(nèi)的用地邊界。就此而言，所謂城市增長邊界對中國來說并非是什么新手段。由此產(chǎn)生了兩個問題：一是在城市總體規(guī)劃里既然有明確的用地國標以及建設用地范圍，但為什么不能很好地控制很多城市的蔓延？城市蔓延是否符合城市在迅速發(fā)展階段的客觀規(guī)律？二是 “所謂土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”的說法是否具有合理性？

二

中國現(xiàn)有的城市建設用地國標起源于1980年代，當時中國城市規(guī)劃設計研究院調(diào)查了全國200多個城市的用地情況。在此基礎上，1990年建設部編制的國標把城市人均建設用地分為四級，從60平方米到120平方米不等。不過，當時中國城市基礎設施處于嚴重短缺狀態(tài)，大多數(shù)城市的人均用地面積處于該國標的下端。以1980年代的上海市區(qū)為例，人口密度達4萬人以上，人均用地面積甚至不足30平方米，人均居住面積僅5平方米，人均綠地面積不足1平方米。因此，上海急需增加城市建設用地以緩解城市生產(chǎn)和生活面臨的巨大壓力。但1984年編制的上海城市規(guī)劃受制于當時的大環(huán)境，并沒有預測到新形勢下城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變對城市用地帶來的影響，規(guī)劃新增城市用地不多，結(jié)果城市的實際發(fā)展速度遠遠超出規(guī)劃預定的目標。據(jù)研究，1980年代上海年均增加的建設面積是年均增長人口的3.48倍。換言之，所謂土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化自上世紀80年代就出現(xiàn)了，但該時期用地的快速增長，實際上是對建國后前30年“先生產(chǎn)、后生活”導致城市基礎設施建設嚴重滯后的補償，建設用地的快速增長具有合理性。

1992年后，中國進入全面開放的時代，在全球化的影響下，由于當時中國勞動力的價格和土地價格甚至低于泰國、菲律賓等東南亞國家，大量外資進入中國沿海地區(qū)。在全面對外開放戰(zhàn)略的指導下，各地紛紛建設各類開發(fā)區(qū)，又帶來城市用地新一輪的快速擴張。仍以上海為例，該時期土地增長速度是人口增長速度的2.69倍，但相比80年代土地城鎮(zhèn)化的速度已大大下降。從全國來看，1985～2000年期間，全國城鎮(zhèn)人口增長55%，城市建成區(qū)面積增長125%，其原因與上海基本相似。不過，因城市擴張減少的耕地僅占全部耕地流失總量的18.5%，絕大多數(shù)流失的耕地是因生態(tài)建設帶來的退耕所致。因此，城鎮(zhèn)化并不是造成中國耕地減少的主要原因。整體來看，1980～2000年期間，城市規(guī)劃對城市發(fā)展沒有起到足夠的約束作用，絕大多數(shù)城市的發(fā)展大都突破規(guī)劃的邊界，其原因是傳統(tǒng)的規(guī)劃理論和方法跟不上快速城市化帶來的變化。

2000年后，中國的人口城市化速度更快。以上海為例，雖進入大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)時代，但人口增長速度加快，土地增長速度與人口增長速度之比進一步下降到2.03倍。而且，同時期上海生產(chǎn)總值的增長速度更是驚人，2010年上海生產(chǎn)總值是2000年的2倍，是1990年的8.5倍。2010年的上海人均公共綠地面積也提高到13平方米。由此可見，在中國城市人均建設用地長期處于短缺的背景之下，城鎮(zhèn)化進程中土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度具有合理性。值得注意的是，90年代末上海編制的總體規(guī)劃就設置了增長邊界，當時規(guī)劃沿外環(huán)線內(nèi)外兩側(cè)建設500米寬的綠帶，以此控制上海中心城區(qū)的向外蔓延。但在快速城市化背景下，城市用地很快躍過外環(huán)線，與近郊區(qū)的城市用地連成一片。

為適應新的發(fā)展態(tài)勢，2012年人均建設用地國標的下限調(diào)整為85平方米，上限下降到105平方米。新的指標是以人均建設用地面積現(xiàn)狀和規(guī)劃預測的人口規(guī)模，來確定規(guī)劃期內(nèi)的人均建設用地標準。國土資源部則要求城市人均建設用地控制在100平方米以內(nèi)。在歷經(jīng)30年城市人口和用地快速增長后，新的國標能否起到控制城市用地快速增長的作用呢？筆者認為，關于增長邊界，要拋棄目前大家習以為常的指標和參數(shù)，否則難以解決問題。

三

從城市發(fā)展來看，很多因素影響城市的用地規(guī)模：

其一，城市功能是影響用地規(guī)模的主要因素。在城市地理學里，城市功能分為基本職能和非基本職能，前者是指為城市以外地區(qū)服務的職能，而后者是指為城市自身服務的職能。一般來說，礦業(yè)城市、重工業(yè)城市、交通樞紐城市由于基本職能較強，要占用更多的城市建設用地。另外，1990年代以來中國參與全球勞動分工，承接了發(fā)達國家勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及資源密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。作為世界最大的貿(mào)易出口國，中國出口導向為主的城市的工業(yè)用地，不僅服務于國內(nèi)市場，亦擔負了為國際市場生產(chǎn)的職能。城市中的出口加工區(qū)就是典型的服務于國際市場的空間。中國有著大量的剩余勞動力，在相當長時期內(nèi)，為解決就業(yè)問題，仍需擔負世界工廠的責任。目前沿海城市實施產(chǎn)業(yè)升級戰(zhàn)略，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)正在向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，相應地要占用一定的土地資源。

但另一方面，確實存在著城市的功能過于集中導致城市快速蔓延的問題，北京是一個典型的案例。為阻止北京的城市蔓延，有關方面還提出把非核心首都功能擴散出去，其中包括市場搬遷。筆者認為非核心首都功能不等于城市非基本功能。非基本功能是保障性的，為市民服務所必需的，如北京眾多市場主要是為老百姓生活服務的，而秀水街則主要是為國際旅游服務的。如果百姓生活不需要這些市場，相信這些市場早已關閉。因此，北京功能的高度集聚究竟是市場因素造成的還是其他因素造成的，首先需要厘定清楚。如果認識不清，空間邊界就無法控制。換言之，大家認識到控制城市蔓延很重要，大方向?qū)Γ枰M一步研究城市功能與城市發(fā)展之間的關系。上海也是如此。

其二，需要重新考慮城市規(guī)模與用地的關系。假設有兩個規(guī)模不同的城市。小城市有10個單位，這10個單位之間完成彼此的交流是10的平方，即100次。另一個城市有100個單位，彼此間的交流為100的平方，即可達到1萬次。從兩個城市的單位之比來看，后者僅為前者的十倍，但后者引發(fā)的交流量卻可能是前者的一百倍，這就是城市集聚經(jīng)濟產(chǎn)生的效益。但我們在設立城市人均建設用地指標的時候，卻沒有考慮到不同城市因規(guī)模不同所產(chǎn)生的交流頻率的不同，因此需要不同的空間尺度。這也是為什么當我們進入到汽車社會的時候，大城市交通擁堵的問題比小城市更嚴重的原因，而這一問題并非通過倡導公共交通優(yōu)先所能解決。

其三，生態(tài)建設、人民生活改善需要更多的建設用地。上海的人均公共綠地雖已達到13平方米，但和其他世界級城市相比仍是比較低的水平。據(jù)德國規(guī)劃學者估計，一個城市排放的二氧化碳如果被植物全部吸收并釋放出相應的氧氣，人均用地面積應達到250平方米左右，是我們?nèi)司玫貥藴实囊槐兑陨稀Ｖ袊硕嗟厣伲话愣裕袊某鞘腥司G地不可能達到歐美城市的標準，但有條件的話，為百姓提供適度的綠地也是必要的。經(jīng)濟進入到新常態(tài)后，今后產(chǎn)業(yè)用地的需求會減少，目前因中國城市的人均綠地指標普遍較低，生態(tài)用地還需要增加。

其四，城市建設需要預留發(fā)展的空間。比如，有不少批判中國城市大馬路的意見。其實上海早在1958年建設滬閔路時就因道路設計過寬被批判過，但事實表明，滬閔路很好地適應了此后發(fā)展的需要。因為城市規(guī)劃就是要為未來的發(fā)展預留空間。不少城市新城由于目前入住的人口較少被批為“鬼城”，對此應具體情況具體分析。如鄭東新區(qū)因規(guī)劃面積過大前幾年也受到過質(zhì)疑，但現(xiàn)今不僅成為鄭州的新功能區(qū)，人口也已集聚到上百萬了。在未來的河南省城市化進程中，鄭東新區(qū)還將集聚更多的人口。

從全世界城市發(fā)展的經(jīng)驗來看，當城市處于人口、經(jīng)濟快速擴張階段的時候，實施空間控制政策的效果很有限，因為城市的發(fā)展具有不確定的因素。以中國為例，差不多每隔十年就有發(fā)展環(huán)境的大變化。1980年代的中國無法預測到1992年以后實施的全面開放戰(zhàn)略對城市發(fā)展帶來的影響，而加入WTO時的中國也很難預測到今天的經(jīng)濟會進入到新常態(tài)。倫敦綠帶的規(guī)劃之所以長期行之有效，與倫敦二戰(zhàn)后40年中人口減少100多萬有密切關系。由于人口不斷減少，英國甚至在1970年代停止了倫敦周邊新城的建設。

這表明，當城市進入穩(wěn)定發(fā)展階段時，城市擴張的速度自然下降。中國城市發(fā)展已進入到新常態(tài)，意味著對大多數(shù)城市而言已過了快速發(fā)展的階段，在此時刻劃定增長邊界將會是一個比較有效的政策。同時還應積極推進農(nóng)村集體用地的制度改革，從源頭上控制農(nóng)村用地盲目或非法轉(zhuǎn)為城市建設用地。

[本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（11JZD028）成果]