推進重大行政決策合法性審查機制常態化

于曉娜

摘要：黨的十八屆四中全會明確提出：建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。本文分析了對行政機關內部的重大決策進行合法性審查的重要性，并提出了重大決策進行合法性審查需注意的問題。

關鍵詞：行政決策；合法性審查；機制

黨的十八屆四中全會作了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出：建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。這一規定較2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中的“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”這一規更為具體且更加明確。行政決策的合法性審查就是要對政府的決策過程進行一個法律上的檢測或者過濾，不僅達到行政的目的可以實現，還要符合行政的正當性要求。

一、對行政機關內部的重大決策進行合法性審查的重要性

重大行政決策旨在提供重要的公共物品，行使的是重要的行政決策權，決策結果會對社會公益產生重大影響，因此，應當依法作出。所以對行政機關內部的重大決策進行合法性審查，具有至關重要性。

首先，行政決策合法性審查是健全政府依法決策，推進法治政府建設的關鍵環節。其實早在2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中就明確指出“建立重大行政決策的合法性審查制度。市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得作出決策。隨著我國社會主義市場經濟和民主法治建設的不斷推進，市場主體和人民群眾法治意識和法治觀念建設的不斷增強，政府面臨日益增多、負責的法律事務和法律問題。因此，越是重大復雜的行政行為，越要注重從法律層面思考問題、解決問題。當前，一些行政機關領導干部和工作人員法治觀念參差不齊，違法決策的現象時有發生。重大行政決策的合法性審查是行政機關的內部程序，其審查職責由政府及其部門的法制機構承擔。內部重大決策合法性審查，有助于提高各級政府決策的科學化、民主化、法治化水平，加強行政機關自我約束的、并從源頭上、全局上預防、堵塞違法行為的產生，因此，合法性審查是重大行政決策法治化的關鍵環節和重要保障，是防止違法行政行為出籠的“過濾器”和“防火墻”。

其次，行政決策合法性審查是維護群眾合法權益，實現經濟社會健康發展的迫切要求。政府是人民的政府，政府工作的根本宗旨就是執政為民，根本要求是維護最廣大人民群眾利益。重大行政決策要符合經濟社會發展規律，充分反映人民意愿，著力解決經濟社會發展中的普遍性問題和深層次矛盾，政府的決策水平和質量集中反映了政府的執政水平和管理水平，如果決策失誤過多，決策成本過高，都將直接損害決策部門在人民心中的形象。科學民主的行政決策尤其重大行政決策直接關系到人民群眾對政府的信任度以及認同感。近年來，我國各級行政機關科學民主依法決策機制不斷完善，各級領導干部決策能力和水平不斷提高。與此同時，實踐中也存在一些突出的問題，比如，一些關系國計民生的重大項目由于政府的決策未能夠尊重客觀規律，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策，甚至有一些項目剛動工就終結，這既給國家、社會、群眾帶來了重大的損失，也不利于經濟社會的健康發展，因此，要對行政機關內部的重大決策進行合法性審查。

最后，行政決策合法性審查是制約政府濫用權力，加強監督的重要途徑。行政決策是行政行為的起點，規范行政決策行為是規范行政權力的第一道關，由于權力未被規范，一些地方政府出臺公共政策、發布規范性文件很隨意，一切只講目的不問手段，有時候公然違法，有時候則是遷就自己的片面看法，結果造成政府權力濫用。因此，要把好這道關口，對重大這次《決定》提出要積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。通過這一制度的推進和落實，政府在做出重大行政決策之時，不僅要聽取各方意見，讓公眾參與，也讓重大行政決策趨向合法性。

二、重大決策進行合法性審查需注意的問題

重大決策事項在提請決策機關討論決定前，必須進行合法性審查，但也同樣需要注意相關的問題。

明確重大決策的范圍問題。行政決策是行政機關為實現一定的行政目標，依據憲法法律和有關政策，就職權范圍內的相關事項作出決定的行為過程。所謂重大行政決策必須是行政機關所管轄范圍內的重要事項，具有宏觀性、基礎性和全局性的特點。一般來說，重大決策應該是對經濟社會發展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的事項，如制定國民經濟和社會發展等方面的重要規劃，涉及全面深化改革的重大決策，制定公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施，制定開發利用土地、礦藏、水流、森林等自然資源的重大措施，制定或者調整重要行政收費、政府基金的項目、標準以及實行政府定價的重要公用事業、公益性服務價格等。但是對于具體事項，各地的理解有所不同，對“重大”的定義也存在一定的差別。同一項決策議題，在高層次的行政機關決策活動中可能只是一般行政決策，但對較低級別的行政機關則往往構成重大行政決策。因此，行政機關應當結合該地經濟社會發展的實際情況，確定本機關重大行政決策事項范圍。

合法性審查應保持客觀公正，避免走形式主義。由于合法性審查的主體是政府法制部門，作為政府法制機構的工作人員是行政首長的參謀、助手和法律顧問，要對政府的決策權限、決策內容、決策程序等方面進行合法性審查。但是，在進行合法性審查時，政府法制部門隸屬于政府，并非獨立單位，具有依托性，缺乏中立性，往往受制于政府，不敢提出獨立的法律意見。因此，要求其在進行合法性審查時，應保持客觀公正，著眼于提高政府決策的科學化、民主化、法治化水平，從而避免政府決策的盲目性、任意性。目前，有關合法性審查的規定散見于各種法律、法規、規章和規范性文件中，并未形成一套統一的、完善的、剛性的合法性審查機制，因此，一些政府法制部門為了避免與政府之間的矛盾，選擇聽之任之，怠于履行其職責，即使是審查也只是流于形式。

合法性審查結論應常態化。《決定》將合法性審查確定為重大行政決策過程中的一道必經程序，要求政府法制部門把住合法關，同時就必然要求政府法制工作機構在完成合法性審查工作后給出審查結論，出具具有一定約束力的合法性審查意見書，否則合法性審查程序就會形同虛設。在社會實踐中，地方政府法制部門對行政決策合法性審查作出意見書的，并不常見，甚至許多合法性審查結論降格成為領導可用可不用的參考意見。因此，這就要求政府法制部門必須做出具有約束力、強制性的審查結論，并且這一審查結論應成常態化發展。