“四個全面”方略與政治制度建設(shè)

劉學軍

在一個國家的制度建設(shè)中，政治制度的完善和發(fā)展是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在“四個全面”方略中，全面深化改革處于非常重要的地位。協(xié)調(diào)推進“四個全面”方略，必須緊緊抓住政治制度建設(shè)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在各方面制度更加成熟更加定型的不斷探索中推進“四個全面”

2012年11月，黨的十八大在提出全面建成小康社會奮斗目標時特別強調(diào)：必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；同時強調(diào)黨要管黨、從嚴治黨，全面加強黨的建設(shè)，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。這就清楚地告訴我們，實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，必須在進一步深化改革中不斷完善制度體系，必須堅持從嚴治黨。

2013年11月，習近平總書記在對黨的十八屆三中全會決定草案所做的說明中指出：要完成黨的十八大提出的各項戰(zhàn)略目標和工作部署，破解我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾、挑戰(zhàn)和問題，關(guān)鍵在于深化改革。十八屆三中全會決定又非常明確地提出：全面深化改革的總目標，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是對十八大精神的嚴格遵循，即通過更加成熟更加定型的制度體系，保證實現(xiàn)十八大提出的全面建成小康社會的奮斗目標。2014年2月17日，習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學習貫徹三中全會精神研討班的講話中，專門講了全面深化改革的總目標。他特別強調(diào)指出，今天擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。十八屆四中全會召開前夕的2014年10月8日，習近平總書記在群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上又明確提出全面從嚴治黨。至此，通過全面深化改革促使制度體系更加成熟更加定型、通過全面從嚴治黨確保十八大戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，這一邏輯思路更加明晰。

完善制度體系、從嚴治黨靠什么？2014年10月下旬，習近平總書記在對黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國決定的說明中指出：黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設(shè)計，實現(xiàn)這個奮斗目標，落實這個頂層設(shè)計，需要從法治上提供可靠保障。他進一步指出：決定起草要考慮體現(xiàn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國這“三個全面”的邏輯聯(lián)系。這樣，“三個全面”就明確提了出來。幾天后的10月27日，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的講話中進一步指出：黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革?！版⒚闷钡恼f法，一方面明確了全面深化改革與全面推進依法治國兩者的關(guān)系，另一方面也包含了兩者共同保障全面建成小康社會奮斗目標實現(xiàn)這樣一層關(guān)系。

通過上述梳理可以看出，至2014年10月底，關(guān)于“四個全面”方略的所有要素均已提出，接下來就是需要一個契機將其概括起來。黨的十八屆四中全會后不久的2014年12月，習近平總書記通過到江蘇調(diào)研，提出“協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺階”。這是習近平總書記在此前一個月福建調(diào)研時提出前“三個全面”的基礎(chǔ)上，提出了“全面從嚴治黨”的新內(nèi)容。至此，新的歷史起點上中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國理政方略，以“四個全面”的總概括正式提出。

需要注意的是，“四個全面”正式提出后，2015年3月5日，習總書記參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議活動，在談到從嚴治黨時特別強調(diào)要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏。“更多用制度治黨、管權(quán)、治吏”的說法，再次凸顯了制度在新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政方略中的重心地位。

推進“四個全面”方略必須緊緊抓住政治制度建設(shè)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

制度是一個復(fù)雜體系，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、黨建等諸多方面，這些方面在制度體系中的地位是不完全一樣的。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中明確指出：一個國家的政治制度決定于這個國家的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，同時又反作用于這個國家的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，乃至于起到?jīng)Q定性作用。在一個國家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。于是，我們又可以看出新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政方略中這樣的邏輯思路：制度建設(shè)是重心，而政治制度的完善和發(fā)展則是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在“四個全面”方略中，“全面深化改革”處于非常重要的地位。習近平總書記在黨的十八屆三中全會所做的說明中，從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要的高度語重心長地指出：必須通過全面深化改革，著力解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題，不斷推進中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展。

把政治制度的完善和發(fā)展作為治國理政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實際上是改革開放以來我們黨一以貫之的邏輯。早在1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中就明確指出，國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，主要是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要。到了黨的十三大前夕，鄧小平更進一步深切認識到，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。因此，他頂住各方壓力，堅決推進政治體制改革，并在黨的十三大報告中第一次作了頂層設(shè)計，成為改革開放后我國政治建設(shè)的重要指針。1992年他在南方談話中更是明確地講道，我們的方針政策還不夠穩(wěn)定，原因在于當時我們的制度還不夠成熟和穩(wěn)定，并提到再過三十年左右，我們的制度才能更加成熟、更加定型。在新的歷史起點上，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體面對新形勢新挑戰(zhàn)，把推進我國社會主義制度更加成熟更加定型作為擺在我們面前的一項艱巨任務(wù)提出來，特別是強調(diào)政治制度在制度建設(shè)中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這就抓住了當前和今后我們國家和社會發(fā)展的“牛鼻子”。

把政治制度的完善和發(fā)展作為治國理政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是新歷史起點上我國現(xiàn)代化發(fā)展進程的現(xiàn)實需要。新的歷史起點，意味著我國改革開放和現(xiàn)代化進程進入關(guān)鍵階段，利益格局深刻調(diào)整，新舊矛盾相互交織，思想觀念多元多樣，公共決策科學化、民主化水平亟待提高，廣大民眾的政治參與訴求日益增加。凡此種種，都需構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，確保在制度內(nèi)有序地加以解決。特別是腐敗問題。為什么會有塌方式腐??？為什么動輒就是上千萬、上億元的大案？恐怕不能僅僅把原因歸于腐敗分子的思想意識薄弱，必須把政治制度的完善作為“治本”的“本”之所在。

把政治制度的完善和發(fā)展作為治國理政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)了發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程中的政治發(fā)展規(guī)律。發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進程表明，在早期現(xiàn)代化階段，需要靠集中乃至集權(quán)的政治體制推進現(xiàn)代化事業(yè)，但當進入到現(xiàn)代化中期階段，這種集中乃至集權(quán)的政治體制必須朝民主化法治化方向作深度調(diào)整和完善。如果平穩(wěn)實現(xiàn)政治體制轉(zhuǎn)型，則能夠有效應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，否則將引發(fā)社會動蕩，嚴重阻滯現(xiàn)代化進程。目前，我國總體上正處于由現(xiàn)代化早期階段向中期和更高階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，必須自覺吸取諸多發(fā)展中國家這方面的經(jīng)驗和教訓，高度重視政治制度的完善和發(fā)展。

積極穩(wěn)妥地完善和發(fā)展政治制度

完善和發(fā)展政治制度，必須堅持社會主義的正確方向和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的鮮明指向。習近平總書記指出，全面深化改革總目標是兩句話組成的一個整體，前一句規(guī)定了根本方向，后一句規(guī)定了鮮明指向。我們的方向就是中國特色社會主義道路，這是完善和發(fā)展政治制度方面的要求，終極目標是達到國家的消亡，政治民主回歸社會本身，實現(xiàn)自由人聯(lián)合體。在此之前，是保證國家權(quán)力掌握在絕大多數(shù)人手中，為絕大多數(shù)人的利益服務(wù)，不能為“少數(shù)人所得而私”。在當下的我國，就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。同時，我國政治制度的完善和發(fā)展還必須以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為鮮明指向，即制度體系及其執(zhí)行力的現(xiàn)代化。其基本要求，就是國家公權(quán)配置上各方規(guī)則、程序等的民主化、法治化，即國家公權(quán)配置必須在社會各方充分參與的基礎(chǔ)上確定，憲法和法律具有至高無上的權(quán)威，整個社會政治生活按照法定規(guī)則達到秩序、效率和公平。

完善和發(fā)展政治制度，必須下決心深化改革現(xiàn)有制度體系中存在的弊端。習近平總書記指出，我們的政治制度并非完美無缺，我們的民主法治建設(shè)同擴大人民民主和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會主義民主政治的體制、機制、程序、規(guī)范以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面也還存在一些不足，必須加以完善。其要點是推動人民代表大會制度與時俱進，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，廣泛發(fā)展基層民主，完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，特別是要有效解決一黨執(zhí)政下的權(quán)力約束問題，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。此外，還要針對新形勢新特點，不斷完善和改進我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，完善和改進民族區(qū)域自治制度等。

完善和發(fā)展政治制度，必須靠法治保障。在當下的我國，最重要的是通過法治保障人民代表大會制度這一根本政治制度的正常運行，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。此外，還要依法推進基層民主和行業(yè)自律，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

（作者：中共中央黨校政法教研部副主任、教授）

責任編輯：杜梅萍