作為證據的交通事故責任認定書之規范化途徑

白斌斌

【摘要】交通事故責任認定書在實踐中往往被直接作為認定交通肇事罪的依據。交通事故責任認定書應當被定義為對交通事故責任劃分的行政確認，具有可訴性和可救濟性。在證據種類的劃分上，責任認定書的證據性質不同于書證也不同于鑒定結論，所以，責任認定書應該被認定為新的證據種類。

【關鍵詞】交通事故責任認定書；可訴性；證據種類

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）07-131-02

一、交通事故責任認定書在性質上是行政確認

交通事故責任認定書的性質學界沒有統一的結論，多數觀點認為責任認定書是行政機關作出的行政確認，部分觀點認為公安機關做出的責任認定書是行政裁決，但二者都認為公安機關作出的責任認定書是行使行政管理權，體現了行為的行政屬性。

交通事故責任認定，是公安交通管理部門運用專門的知識和技能，在查明交通事故原因后，根據當事人的違章行為與交通事故的因果關系以及違章行為在交通事故中的作用，依法對當事人各方的交通事故責任進行認定的行為。交通事故責任認定是行政確認行為，完全符合行政確認行為的概念與特征。理由如下：

第一，道路交通事故責任認定行為的主體是行政主體。根據《道路交通安全法》第五條規定可將道路交通事故責任認定和一般的鑒定結論區別開，后者的主體往往不是行政機關，具有多元性，凡是具有專門知識、技能和資質的機構或個人均可進行鑒定。

第二，道路交通事故責任認定是行政主體行使國家行政管理權，它的行使并不基于當事人的自愿委托，這也是它和鑒定行為重要區別之一。《安全法》第72、73條規定可以得出。

第三，道路交通事故責任認定行使的是行政確認權。行政確認行為的直接對象是那些行政相對人的法律地位和權利義務緊密相關的特定法律事實或法律關系。通過對這些對象進行法律、法規和規章所規定項目的審核、鑒別，以確定行政相對人是否具備某種法律地位，是否享有某種權利，是否應承擔某種義務。《安全法》第73條的規定可以得出，交通事故責任認定就是一個對行政相對人的法律地位和權利義務的確定或否定行為。

第四，道路交通責任認定不同于行政裁決行為。行政裁決行為不同于行政確認行為的重要特征是前者以民事爭議的存在為前提條件，而且這種民事爭議與行政管理活動密切相關；必須是經過法律、法規特別授權的行政機關才能成為行政裁決的主體，以防行政機關在處理民事糾紛上的越權；裁決程序通常依當事人的申請開始，以協商或調解為前置。

二、交通事故責任認定具有可訴性

雖然理論界和實務界對交通事故責任認定能否提起行政訴訟認識不一，法律對此也尚無統一規定，但大部分的觀點從有利于保護當事人的合法權益與保證案件質量和效率出發，傾向于它應具有可訴性。認為，交通事故責任認定是公安機關作出的行政確認行為，屬于具體行政行為。故行政相對人如果對公安機關依職權作出的具體行政行為不服，按照《行政訴訟法》第2條關于行政訴訟受案范圍的概括性規定，認為交通事故責任認定具有可訴性。理由如下：

第一，理論上的依據。公安交管部門對交通事故認定，具備了具體行政行為的所有構成條件。首先，從主體要素上看，公安交管部門無疑是行政主體，具備了具體行政行為的主體要素。其次，從權力要素上看，交通事故認定是公安交管部門根據相關法律法規的授權而實施的一種職權行為。再次，從法律效果要素來看，事故認定一經作出，即對特定的行政相對人之間的權利義務關系，對行政相對人在交通事故中具有的行政違法行為以及刑事違法行為所應承擔的責任的種類幅度產生影響。最后，從特定性要素來看，交通事故認定是公安交管部門針對特定的交通事故，對特定的當事人作出的具有法律效力的行為。因此，可以得出如下結論：公安交管部門對交通事故作出認定的行為是具體行政行為，對交通事故認定這一具體行政行為，當事人是可以向法院提起行政訴訟的，即交通事故認定應當具有可訴性。

第二，法律上的依據。第一，從行政訴訟的受案范圍來看，交通事故認定沒有排除出行政訴訟的受案范圍。我國《行政訴訟法》第2條對行政訴訟的受案范圍有一概括式的規定，從這一規定可以看出，納入司法審查的行政行為必須是具體行政行為，而交通事故認定是具體行政行為。此外，《行政訴訟法》第13條例舉了不屬于受案范圍的幾種情形，交通事故認定不在排除司法審查的范圍之內，由此，根據《行政訴訟法》第2條概括式的規定，即可推理出交通事故認定屬于行政訴訟的受案范圍。第二，從最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中的有關規定來看，交通事故認定可納入行政訴訟的受案范圍。該解釋進一步寬泛了行政訴訟的受案范圍：“公民、法人或其他組織，對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的范圍”。

三、交通事故責任認定的救濟途徑

鑒于交通事故責任認定書的性質及其在構成交通肇事罪中的決定性作用，筆者認為，在充分吸收反對意見中的積極因素，應該為交通事故責任認定書在法律上創造可行性的救濟途徑，并且這種途徑應當做到，第一，不能是無限制擴大行政訴訟受案范圍，避免重復無效增設救濟途徑，浪費司法資源；第二，對可能出現認定錯誤的交通事故責任認定書創設救濟途徑；第三，作為刑事證據使用的交通事故責任認定書應當是行為人無異議的或者已經經過了可能的救濟途徑。其方式有：

第一，建立交通事故認定的行政復議制度。交通事故認定是非終局性的具體行政行為，應將其納入行政復議的范疇，建立起上級公安機關對下級交通事故認定的復議制度。從法律性質來看，交通事故認定是具體行政行為中的行政確認行為，認定的行為對雙方當事人的權利義務產生了極大的影響，對這樣的行為設立復議，通過行政機關內部的自上而下的監督維護當事人的合法權利，完全符合復議法的立法目的。

這里值得注意的是，行政復議作為對具體行政行為的救濟途徑有“條條管轄”和“條塊管轄”的區別，前者指具體行政行為只能向其上級申請復議，而后者既可以向上級申請復議也可以向其同級人民政府申請。筆者認為，作為對交通事故責任認定的復議救濟，只能選擇前者而不能選擇后者，其目的在于保證其效率和專業性。

第二，確定公安部門對某些類交通事故認定享有終局裁決權。對具體行政行為設立終局裁決，是行政行為必須接受司法審查的例外情況，但是考慮到交通事故數量之巨大，若將所有交通事故認定都予以納入訴訟，一方面會極大增加法院的負擔，另一方面亦會增加公安機關的負累，同時會讓一些別有用心的人濫用訴權，有鑒于上述情況，建議將某些類交通事故認定依法設定為行政部門的終局裁決行為。比如，運用簡易程序對交通事故作出的認定。因為根據《道路交通事故處理程序規定》第十五條符合簡易程序處理的事故，總體來說，具有事實清楚、責任明晰、損失較輕的特征，并且簡易程序的事故認定比例較高。

第三，確立對交通事故認定的司法審查。復議制度在維護交通事故當事人的合法權益上的作用是重要的，但復議制度還是有其自身所無法克服的缺陷，由于復議是上級公安機關對下級公安機關作出的具體行政行為的內部審查機制，是“自己做自己案件法官”，這使得上級公安機對復議作出的決定的公正性難以保證。根據自然公正原則和司法最終裁決原則，為了克服復議的缺陷，把交通事故認定納入司法審查，由司法機關對這一交通事故認定的行政爭議進行最終裁決，是彌補復議對事故當事人權利救濟不到位的的最好辦法。

四、交通事故責任認定可以作為認定交通肇事罪的證據

與將交通事故責任認定書作為交通肇事罪證據持異議態度學者不同，絕大多數學者對此沒有意義，認為責任認定書符合刑事訴訟關于證據客觀性、合法性和關聯性的特征，可以作為證據直接使用。多數實務界工作者對此也不持異議。其理由主要有：

第一，責任認定書是根據交通事故現場物證、痕跡、雙方當事人供述、證人等作出的，是對事故現場客觀的記錄，符合客觀性。

第二，責任認定書制作的主體合法，程序合法。

第三，責任認定書是交通肇事客觀事實的記錄，直觀的反應了行為人與造成事故的聯系，具有關聯性。

第四，根據行政訴訟法相關規定，行政人員在具體行政行為過程中所作的現場筆錄可以作為行政訴訟的證據，由此也可以得出，責任認定書可以作為認定交通肇事罪的證據。

第五，基于公安人員收集證據主體與程序的合法性，加之證據收集的及時性要求和發生事故的公共道路場所特性，事故責任認定書只能作為認定交通肇事罪唯一的證據使用，實際不允許為收集交通肇事罪的證據而保護事故現場使現場成為公路禁區。

第六，將責任認定書作為證據是司法效率的要求。

五、交通事故責任認定書應當被認定為新的證據種類

責任認定書應該劃分為那種證據種類問題。共三種意見，一是鑒定結論，二是書證，三是新的證據種類。責任認定書1.從主體上看，交通事故認定是交通事故發生地的公安機關交管部門依職權而作出的行為，其主體是特定和唯一的，且具有地域性。鑒定結論是指公安司法機關為了解決案件中某些專門性問題，指派或聘請具有這方面專門知識和技能的人，進行鑒定后所作的書面結論。因此從鑒定結論的定義得知，技術鑒定（鑒定結論）的主體具有不特定性、多元化合無地域性的特點，它不一定是國家行政機關，亦可是司法機關或其他科研單位。2.產生原因上看，交通事故認定的權力是來源于法律、法規的授權。對交通事故作出認定既是公安交管部門的法定職權，亦是其法定職責，屬于積極的法律行為；并且交通事故認定是交管部門的單方行為，體現行政意志，當事人沒有選擇性。技術鑒定卻是基于司法、行政機關或者當事人個人的申請，鑒定機構從不主動行使，屬于消極的法律行為，并且技術鑒定是雙方行為，體現的是自由意志。3.從能否重新提出申請方面看，技術鑒定人的地位是獨立的，對專門性問題可以有多個不同地域不同等級的技術鑒定主體作出可能互相不同的多份鑒定結論。技術鑒定結論代表了鑒定人一家之言，對這一鑒定結論，當事人有權提出異議，進而申請重新鑒定。而《安全法》則取消了重新認定的規定，對交通事故認定不服只能申請復核，而不是重新認定。因此事故責任認定與技術鑒定根本不同。此外就，責任認定書不同于書證，一般情況下，書證所反映的都是案發前已存在或案件發生的客觀過程，它所反映的只能是案件的客觀事實，而不能摻入個人對案件事實的人為推理、判斷，即使公文書證也概莫能外。交通事故認定書是客觀事實與個人知識和經驗的產物，帶有個人的主觀傾向性，不符合書證客觀、中性的特征。基于以上觀點，學者認為交通事故責任認定書應該被認為是一種新的證據種類。

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