寧夏建立城鄉要素平等交換機制研究

摘 要：城鄉要素不平等交換是城鄉差距大、城鄉二元發展的主要影響因素，寧夏回族自治區黨委、政府高度重視本區的城鄉要素不平等交換問題，本文系統研究了寧夏回族自治區在促進勞動力、土地、資金三方面要素平等交換方面所做的努力與探索，希望可以為我國建立和完善城鄉一體化發展體制機制提供些許借鑒。

關鍵詞：農民工；土地確權；資金

長期以來，城鄉要素交換中存在嚴重的不平等，公共資源配置中存在嚴重的不均衡，這是我國城鄉二元發展的主要根源之一，因此，我們現在必須全面深化改革，建立健全城鄉一體化發展的體制機制，其關鍵是推進城鄉要素平等交換，推進公共資源均衡配置。

寧夏回族自治區黨委、人民政府高度重視本區城鄉要素不平等交換的問題，在加快自治區新型城鎮化的意見中提出建設統一的要素市場。具體來看就是要建立城鄉一體的勞動力市場和就業聯動機制，實現城鄉平等就業、同工同酬；推進土地管理制度改革，保障農民公平分享土地增值收益；大力發展普惠金融，積極推進農村金融網點建設，確保金融機構農村存款主要用于農業農村。

一、建立農民工同工同酬同社保體制機制

1.加快戶籍制度改革

要通過戶籍制度改革等舉措，建立城鄉統一的勞動力市場，促進農村人口向各類城鎮有序轉移。全面放開建制鎮和中小城市落戶條件，有序放寬銀川市入戶限制。凡我區農業人口在城鎮有穩定住所或職業的，可直接轉為城鎮戶口。外省區在我區城鎮具有穩定住所、簽訂勞動合同、繳納2年以上養老保險的可舉家落戶。對進城農民與城市居民在就業創業、權益保障、子女教育、社會保障等方面實行統一政策。（2013年12月25日自治區黨委十一屆三次會議通過《中共寧夏回族自治區文員會關于深化改革推動經濟社會發展若干問題的決定》）創新和完善人口服務管理制度，加強人口信息系統建設，全面推行居住證制度，建立以居住證為依據的基本公共服務提供機制。加大對城中村、城鄉結合部改造，大力引導農民就地城鎮化；鼓勵農民就近就地進城進鎮創業就業、農業產業工人到城鎮居住生活、回鄉高校畢業生和短期務工人員進城落戶。實施分類移民，把具備條件的移民直接市民化。

寧夏有80萬人生活在城鎮，戶籍在農村。近年來，為解決農民變市民問題，從國家到自治區、市、縣陸續出臺了一些列改革政策。2013年3月27日，銀川市出臺14條戶籍新政，降低了外來人口和本地農民“農轉非”門檻，取消了以往“先有住房，再轉戶口”等限制條件，并允許進城務工經商的農民在保留農村承包地、宅基地的前提下進城落戶。新政實施兩個月，進城落戶農民不足20戶，而且主要是為享受城鎮低保的老人和想到城鎮入學的孩子。雖然其他市縣農民進城落戶門檻更低，但同樣存在“農轉非”積極性不高的問題。目前，川區農民子女結婚在城鎮購置住房的達到一半左右，但這些在城鎮居住、工作的年輕一代“新市民”仍保留著農村戶籍。針對這種情況，寧夏充分尊重農民自己的選擇，是否落戶城市完全按農民自己的意愿。

2.加快社會保險制度改革

社會保障方面：加快社會保險“五險合一”征繳和城鄉居民基本醫療保險自治區級統籌進度，實現社會保障“一卡通”。進一步完善養老保險制度，打通職工與城鄉居民養老保險制度轉移接續渠道。全面推開城鄉居民大病保險工作，推進基本醫療保險付費方式改革，規范就醫轉診轉院制度，推進基本醫療保險異地就醫即時結算工作，方便參保人員就醫購藥。強化企業繳費責任，確保企業為農民工繳納社會保險費落實到位。統籌推進城鄉最低生活保障制度和醫療救助統籌制度，將農民工及其隨遷家屬納入社區醫療衛生服務體系。充分發揮商業保險在社會保障體系中的補充作用，探索各種商業保險參與機制。統籌城鄉義務教育資源均衡配置，以流入地政府管理為主，將進城務工人員隨遷子女義務教育納入城鎮教育發展規劃和財政保障范疇。改革考試教育制度，實現符合相關政策規定的進城務工人員隨遷子女在流入地參加中考和高考。合理確定公共服務設施建設規模和數量，探索大型公共文體、科普場館公建共享、公建民營等運營發展模式，提高投入使用效益。加大社會養老和育嬰服務體系建設，集中規劃建設一批公益性的敬老院、康復醫療服務中心、幼兒園。

二、建立農民公平分享土地增值收益長效機制

農民在土地方面面臨的突出問題：一是土地承包關系不穩定。一些地方仍存在承包期內隨意調整承包地的現象，一些村集體甚至違背農民意愿，違法收回農戶承包地，侵害了農民的合法權益。農民承包地塊面積不準、四至不清、位置不明、期限不定等情況也很普遍。二是土地流轉機制不健全。一些地方土地流轉存在求大、求快傾向，超越了當地農村勞動力轉移的速度。還有一些地方為吸引投資，行政推動土地大規模向工商資本集中，出現了與農民爭利和“土地非農化”現象。一些地方土地流轉市場不完善，農民的土地流轉收益得不到保障，農民對土地流轉心存顧慮，不敢流轉，不愿流轉。三是財產權益保障不力。主要是征地過程中侵害農民利益的問題比較突出。一些地方征地規模過大，不尊重農民意愿，強行征地，補償標準太低，對失地農民不能妥善安置。這些問題的解決從根本上說就是要進行農村產權制度改革，而產權制度改革涉及到的首要的基礎性工作就是要完成農村土地的確權頒證。

1.全面開展農村土地確權頒證工作

寧夏農村集體土地所有權確權登記發證工作于2012年3月啟動，經過地籍調查、數據庫建設和登記頒證3個階段，對193個鄉鎮2283個行政村全部農村集體范圍的農用地、建設用地及未利用地全部進行登記，共完成農村集體土地所有權確權登記發證面積313萬公頃，登記發證率由2009年的95%提高到99.4%。

開展了農村土地承包經營權確權登記“百村試點”。2013年，按照自治區黨委政府的統一部署，在全區107個村開展了農村土地承包經營權確權登記“百村試點”，自治區成立了農村土地承包經營權登記確權登記領導小組，下設了辦公室，制定了《實施方案》，印發了有關問題政策意見及補充意見，制定了作業技術服務單位準入標準及工作技術細則（試行），統一了農村土地承包經營權確權登記頒證工作流程和驗收標準，組建了專家指導組，開展了業務技術培訓及督查。試點的20個縣（區）全部成立了領導小組和工作機構，制定了相應的實施方案，開展了多形式、多層次的宣傳培訓，按照“九步工作法”的工作流程，先后開展了原始資料及臺賬收集整理、入戶調查核實、信息采集輸錄、突出問題處理、實地測繪丈量、圖表數據標注、兩輪兩榜公示、群眾簽字確認等環節工作。2014年自治區全面開展農村土地承包經營權確權登記工作，截至2014年9月底，全區204個鄉鎮1689個村開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，完成入戶調查70.1萬戶，涉及確權面積1007.9萬畝。預計到2017年，完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作。

建立健全縣、鄉、村三級土地流轉服務體系，不斷完善土地流轉市場，允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營，建立農民自愿退出土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的補償機制。開展在縣級成立土地承包經營權流轉公司試點，探索村集體沒有補償能力時，農民土地承包使用權自愿有償轉讓的途徑和方式。農民退出承包地，可視情況安置生態移民或縣內移民。自治區內自發移民在遷入地農村居住并承包經營農村土地的人員，可在遷入地入戶，對于自行流轉取得的集體或國有承包地、開墾的國有山荒地核實并履行必要的程序后予以認可。

2.構建城鄉統一的建設用地市場

建設用地一級市場是國家壟斷的，且城鄉建設用地市場不統一。集體和農民不能獲得土地的市場收益，土地權利徒有其表，征收與出讓之間價格差異極大，引發“土地財政”和收益分配不公，影響社會和諧

2013年12月25日自治區黨委十一屆三次全體會議通過的《中共寧夏回族自治區委員會關于深化改革推動經濟社會發展若干問題的決定》我區《決定》這樣表述：構建城鄉統一的建設用地市場，對完善城鄉平等的要素交換關系進行探索。鼓勵有條件地區結合產業特點建立集體經濟合作組織，推擠農村集體資產股份改革試點。開展農村產權流轉進入五市公共資源交易中心試點工作，通過流轉、招標、拍賣等方式盤活農村集體財產，發展壯大農村集體經濟。今后農村集體建設用地將逐步和城市建設用地一樣，同地、同權、同價，從而從源頭上保護農業、農村、農民權益。

三、構建農村金融機構存款主要用于農業農村保障措施

1.金融網點鄉鎮全覆蓋

縣鄉兩級由于業務量小，銀行分支機構處于成本收益的考慮，一般不愿意在偏遠地區設立營業網點，這樣本來就比較貧困的偏遠地區，因為沒有銀行網點就會陷入更加不利的境地，為了支持這些地區的發展，黨委政府要鼓勵金融機構增加縣、鄉兩級金融網點配置，擴大信貸資金和金融產品投入，著力解決農村金融有效供給不足的問題。大力發展普惠金融，引導銀行業金融機構網點下沉，解決金融機構空白鄉鎮金融服務問題。2014年我區金融機構空白鄉鎮由25個減至14個，并基本解決了銀行服務問題。

2.設立村級互助金探索農村金融改革

目前我區農村資金缺乏，農業貸款難、貸款貴的現象普遍存在，這一方面是因為農業生產周期長、貸款資金量小、風險大等固有因素，另一方面是因為我區農村和全國其他地方一樣信用環境差。我國的信用體系無論城鄉都還沒有很好的建立起來，但相對于城市，農村的信用體系更加薄弱。村級互助金正是在這樣的背景下產生的，農村的情況只有農村居民最了解，村級互助可以有效解決銀行與農戶的信息不對稱問題，進而解決農村信用環境差的問題。2015年2月9日，自治區村級互助擔保基金試點工作在海原縣西安鎮白吉村啟動。由浦發銀行銀川分行捐助20萬元作為白吉村首批擔?；穑Ｔh信用聯社將按擔保基金余額的10倍為農民提供貸款，這可以說是開了一個頭，今后將在我區推廣實施。

3.促進農村產權抵押融資的快速發展

農民普遍缺乏貸款抵押物也是制約銀行資金較少投放三農的主要因素之一。十八屆三中全會賦予農民的承包地、宅基地更多的權能。允許農民以土地承包經營權抵押、擔保等方式融資，這將從根本上解決農民貸款缺乏抵押物的問題，有效增加銀行三農資金投放。寧夏回族自治區平羅縣是國家級農村改革試驗區，在農村土地確權、登記、頒證，農村土地產權交易方面走在全區前列，2013年12月18號寧夏回族自治區石嘴山市平羅縣農村產權交易中心揭牌成立。這是寧夏成立的首家農村產權交易中心，為農村產權流轉交易公開、公正、規范地運行提供了保障，同時建立了規范的平羅農村產權抵押貸款流程，推動農村產權直接融資抵押貸款，是有效服務“三農“的有益嘗試，雖然在實際操作中遇到了很多困難，但是畢竟開創了我區農村產權抵押貸（下轉031頁）（上接025頁）款的先例，今后隨著國家政策的進一步完善，一定會發展的越來越好。

參考文獻：

[1]晏曉紅.寧夏平羅縣農村土地產權抵押貸款的實踐與思考[J].寧夏大學學報2013（4）。

[2]何雄.實現城鄉要素平等交換的路徑研究[J].中州學刊2013（9）。

[3]曾業松.推井城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置[J].哈爾濱市委黨校學報2014（1）。

作者簡介：張國清（1978—）男，河南三門峽人，中共寧夏回族自治區黨校經濟學教研部講師，碩士研究生，主要從事世界經濟和國民經濟學研究。