秦嶺北麓生態環境保護行政執法主體問題淺析

王珂

【摘要】生態環境行政執法是秦嶺北麓生態環境保護預防和救濟的重要手段，秦嶺北麓生態環境保護行政執法中存在環境行政執法主體設置不科學，多頭領導，職責交叉；環境行政執法主體缺乏有效監督的問題。為解決上述問題，應當科學設置環境行政執法主體，建立統一的行政執法主體——環山帶管理特區，加強對行政執法主體的監督。

【關鍵詞】秦嶺北麓；環境保護；行政執法主體

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）03-081-02

秦嶺北麓具有豐富的白然資源和獨特的生物多樣性格局，其生態系統具有脆弱性和過渡性，且受人為影響較大。雖然陜西省和西安市政府均采取各種立法措施加大對該地區整治和監管力度，但事實上這一地帶的生態環境保護狀況卻仍令人堪憂。美國法學家龐德認為：“法律的生命在于它的實行”。本文從秦嶺北麓環保行政執法主體的視角，對秦嶺北麓環保執法主體實施環保法律過程中產生的問題及其對策進行研究。

一、秦嶺北麓生態環境保護行政執法主體設置

環境行政主體是指參加環境行政法律關系，依法擁有環境行政權，能以白己的名義行使行政職權，并能夠獨立地為自己行使行政職權行為產生的后果承擔相應法律責任的國家機關或者社會組織。根據西安市2013年10月1日施行的《西安市秦嶺生態環境保護條例>的有關規定，秦嶺北麓生態環境行政執法體系中行政執法主體包括以下幾個方而：

（1）市人民政府：全而負責本行政區域內秦嶺生態環境保護工作；

（2）相關區縣人民政府負責本轄區秦嶺生態環境保護工作；

（3）相關鎮人民政府、街道辦事處負責本轄區內秦嶺生態環境保護工作；

（4）市級秦嶺生態環境保護管理機構負責組織實施《西安市秦嶺生態環境保護條例》；

（5）相關區縣秦嶺生態環境保護管理機構（如2011年7月成立的西安市長安區秦嶺生態環境保護管理委員會辦公室）；

（6）市政府和相關區縣政府的相關職能管理部門在其自身業務相關的范圍內對環境保護行使監督管理權。

二、秦嶺北麓生態環境保護行政執法主體職責不明

西安市在秦嶺生態環境保護領域實施統一監管與分工負責相結合的原則，多部門、多層次的環境行政執法體制。根據《西安市秦嶺生態環境保護條例》的規定，西安市人民政府對負責本行政區域內秦嶺生態環境保護工作實施統一監督和管理，相關區縣人民政府、相關鎮人民政府、街道辦事處對本轄區秦嶺生態環境保護工作實施統一的監督和管理；市政府和相關區縣政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門按照資源要素分別對環境保護實施監督和管理。這種環境行政執法體制，在實踐中，由于涉及各部門利益，作為不同的執法主體的各職能部門在執法權上必然會發生各種沖突，往往造成環境行政執法混亂。

此外，環境行政主管部門與其他相關環境行政執法部門之間的執法權限和責任不明，造成各部門互相扯皮、爭權奪利、推卸責任的現象。

最后，秦嶺北麓生態環境保護行政執法監管的對象是東西長達二、四百公里、縱深幾十公里的山區，以及散居在這里的十余萬農民和各種屬性的從業人口。過大的區域、過多的監管對象、過長的戰線，加上山區交通、通訊的不便，給力量并不充足的監管方帶來很高的工作難度。

三、科學設置環境行政執法主體——建立秦嶺北麓管理區

在秦嶺北麓環境保護執法中，應當統一環境行政執法主體，把本應屬于環保主管部門而又分散于各職能部門的執法權限盡量集中到環保主管部門。應當考慮設立直屬市政府的專門的、單一的、級別較高的“秦嶺北麓管理區”，它是專事秦嶺北麓生態環境保護的市政府派出機構，能夠超然于眾多追逐經濟利益的各種行政管理機關及其職能部門之上，以統一行政，統一環境監管和經濟開發。

（一）設置秦嶺北麓管理區的意義

如前所析，管理上的條塊分割、各白為政是秦嶺北麓生態環境保護的難題之一。建立良好的環境管理體制是較好實施環境行政執法的重要手段。

1可以改善監管不力的狀況。秦嶺北麓生態環保工作由于產權不分、職責不清、利益分配不明，最終造成“公地悲劇”①。設立生態特區后，統一行政，責任明確，監管漏洞更小，監管銜接，協調更密切，消除監管分力、阻力，增強監管效力，以改善秦嶺北麓一帶在環保監控、管理上因條塊分割、各白為政形成的監管不力狀況。

2有利于提高經費使用效率。目前管理的多頭化導致經費的分散化，使有限的經費發揮的作用更為有限。從表而上看，目前很多地方行政部門都在參與秦嶺北麓的生態環保。但事實上因為每一管理系統各有其主，各方而責任和經費的有限性及監管的分散性，實際造成了經費的浪費。設立統一的管理特區，能有效防止這種情況的發生，專款專用，專事專管，可以集中財力和管理力量，更好的對秦嶺北麓的環保執法進行監管。

3有利于產業結構調整，增強經濟開發的科學性。秦嶺北麓地區必須進行產業結構調整，使產業趨于環保化，方能能從根本上解決該地區的生態環境保護問題。然而，產業結構調整是一個復雜的系統工程，必須統籌規劃，合理安排，并進行巨額的經費投入。只有由省政府設立特區進行專管，方能在經濟開發和產業結構調整中統籌安排、合理規劃、科學布局。管理機構因環保而設，生態保護是其主要職責和使命，政績考核亦以此為準繩，兼顧經濟、社會指標。如此，管理層在進行產業結構調整時，白然會優先考慮環境效益，兼顧經濟效益，通過產業結構調整來實現地區經濟質的飛躍，集中精力、財力為本區經濟與自然環境的協調發展探索出一條“雙贏”的路徑。

（二）健全環境行政執法主體管理體系的具體措施

1設立秦嶺北麓管理區。秦嶺北麓山線里外各二四十公里的區域劃其歸屬。山外界線中西段宜以環山公路為北界，東段以近山公路為北界；山內宜包括林場、景區、礦區、園區、旅游區、綠色走廊和蓄水工程在內的淺山區范圍均劃分為秦嶺北麓管理區的管理范圍。管理區直接歸屬市政府管轄，行政級別建制定為縣級。

2.秦嶺北麓環保行政執法部門實行垂直領導體制，即下級機構由上一級環境行政執法機構直接管理，從而避免縣級環保執法部門負責人由當地行政領導任免的弊病，排除行政干預和地方保護主義影響。針對目前環保行政不作為以及行政執法主體林立，執法形不成合力的現狀，應健全國家監察、地方監管和單位負責的環境監管體制。按照秦嶺北麓生態系統管理方式，理順部門職責分工，增強環境監管的協調性、整體性。縣級以上地方人民政府要加強環保機構建設，落實職能、編制和經費。各級環保部門要嚴格執行各項環境監管制度，責令嚴重污染單位限期治理和停產整治，負責召集有關部門專家和代表提出開發建設規劃環境影響評價的審查意見。

3.明確中央和地方環保監管職責。對環境問題實行全而、集中、統一的執法是促進環境執法的有效手段和方式，可提高環境執法機構的規格和權威。每一級政府都要對環保承擔責任。秦嶺北麓生態管理區不是簡單的執行國家環保總局和陜西省的環保的政策，它有自己獨立的管理事項和相應的責任。

4建立秦嶺北麓環保行政執法責任制。孟德斯鴻說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。所以在建立秦嶺北麓管理區的同時，如何對其進行監督，事關能否對秦嶺北麓的生態環境進行有效保護。環保行政執法責任制作為一種行之有效的內部糾錯機制主要內容主要有以下幾個方而：首先，建立政務公開、行政執法公示等制度；其次，落實行政處罰聽證制度、環境稽查制度、責任追究制度；最后，公民及社會監督，《陜西省秦嶺生態環境保護條例》明確了公民以及社會的監督權利，公民的監督形式有很多，其中行政復議和行政訴訟即其中重要的手段。

注釋：

①1968年，英國學者哈丁（ Hardin）在《科學》雜志上發表了一篇題為《公地的悲劇》的文章首次提出。公地作為一項資源或財產有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，而每一個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。

參考文獻：

[1]龐德法理學（第1卷）[M].1959：353

[2]王書轉“一線兩帶”建設中秦嶺北麓生態環境保護與可持續發展研究[D]陜西示范大學碩士學位論文，2006：12

[3]孟德斯鴻論法的精神[M].張雁深譯商務印書館，1961：154