排污收費(fèi)與城市環(huán)境綜合整治

吳桂麗1 鄭瓊雅1，2

1 同濟(jì)大學(xué) 上海市 200092；2 臺州市天臺縣環(huán)境保護(hù)局 浙江省 317200

摘要：近年來，排污收費(fèi)與城市環(huán)境綜合整治問題得到了業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注，研究其相關(guān)課題有著重要意義。本文首先對排污收費(fèi)相關(guān)內(nèi)容做了概述，分析了城市環(huán)境綜合治理工作所面臨的現(xiàn)狀。在探討排污收費(fèi)實(shí)踐中存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從多方面提出了城市環(huán)境綜合整治中排污收費(fèi)的完善措施，闡述了個(gè)人對該項(xiàng)工作實(shí)踐的幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：排污收費(fèi)；城市環(huán)境；綜合整治

一、前言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，污染和環(huán)境問題愈加成為了社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。排污收費(fèi)制度是我國環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度，是促進(jìn)污染防治的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策。該項(xiàng)課題的研究，將會更好地探索排污收費(fèi)所面臨的問題，并提出合理化的措施與方法優(yōu)化其整體實(shí)踐效果。

二、現(xiàn)行排污收費(fèi)制度在制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行上的不足

1.排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)我國1982年《征收排污費(fèi)暫行辦法》所確定的我國排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的10%。例如，目前我國二氧化硫排放量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.63元/千克，而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為4～6元/千克。這必然使企業(yè)寧愿交排污費(fèi)也不愿進(jìn)行污染治理。

2.超標(biāo)加倍收費(fèi)制而不止

相對于1982年《征收排污費(fèi)暫行辦法》，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》由原來的超標(biāo)收費(fèi)改為收費(fèi)和超標(biāo)加倍收費(fèi)并行，這無疑是一種“帕累托改進(jìn)”。然而，作為環(huán)境可以容納、稀釋和消化的最高限度，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有強(qiáng)制性和約束力。超標(biāo)排放污染物已構(gòu)成違法行為，應(yīng)追究其法律責(zé)任，給予行政處罰，而不僅僅是征收超標(biāo)排污費(fèi)。況且，在現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下，加收一倍的排污費(fèi)不足以遏制超標(biāo)排放的現(xiàn)象。

3.排污費(fèi)可以轉(zhuǎn)嫁

根據(jù)我國現(xiàn)行的《企業(yè)會計(jì)制度》，企業(yè)繳納的排污費(fèi)在“管理費(fèi)用”中的明細(xì)項(xiàng)目“排污費(fèi)”下核算，并最終參與企業(yè)利潤的稅前抵扣，可以計(jì)入定價(jià)成本。這種辦法不利于激勵(lì)企業(yè)自動(dòng)治理污染，減少排污費(fèi)支出。尤其一此排污大戶，其產(chǎn)品需求彈性小，可以通過漲價(jià)來轉(zhuǎn)嫁排污費(fèi)的開支，從而使“污染者付費(fèi)”的制度設(shè)計(jì)落空。

4.排污費(fèi)不能足額征繳

在實(shí)際征收過程中，少繳、欠繳、拖繳現(xiàn)象甚為普遍。首先，按照現(xiàn)行排污費(fèi)征收程序，排污費(fèi)征收額測算的基礎(chǔ)是排污者申報(bào)和環(huán)保部門核定；而目前在一些地方要依靠企業(yè)自報(bào)，申報(bào)數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性難以保證，謊報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。其次，在一些地方，由于排污收費(fèi)的公布、稽查制度執(zhí)行不到位，加之地方保護(hù)主義，使“協(xié)商收費(fèi)”和“人情收費(fèi)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

5.多部門重復(fù)收費(fèi)

例如，根據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，排污者向城市污染集中處理設(shè)施排放污染、繳納污水處理費(fèi)用，不再繳納排污費(fèi)。但在一些地方，自來水價(jià)格中已含有污水處理費(fèi)，而環(huán)保部門又同時(shí)征收污水處理費(fèi)用，事實(shí)上，存在著對污水處理重復(fù)收費(fèi)的現(xiàn)象。

6.排污費(fèi)使用不規(guī)范

根據(jù)規(guī)定，排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，主要用于重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)和新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息。但在一此地方，環(huán)保、財(cái)政等部門擠占挪用排污費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)有關(guān)報(bào)告，審計(jì)部門經(jīng)對山西省11個(gè)市、36個(gè)縣區(qū)排污費(fèi)分配使用情況的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有79個(gè)市、縣財(cái)政部門存在違反規(guī)定安排環(huán)保部門自身建設(shè)經(jīng)費(fèi)的問題，占調(diào)查市、縣總數(shù)的81%；有56個(gè)市、縣環(huán)保部門將污染治理資金3457萬元挪用于本部門經(jīng)費(fèi)支出，占撥付環(huán)保部門污染治理資金總額的50%。

三、改革和完善我國排污收費(fèi)制度的指導(dǎo)思想

1.明確收費(fèi)目的

排污收費(fèi)作為一種經(jīng)濟(jì)手段，其根本目的是促進(jìn)企業(yè)等排污行為主體加強(qiáng)經(jīng)營管理和技術(shù)革新，節(jié)約和綜合利用資源，積極治理污染，減少污染物排放。建立健全的排污收費(fèi)制度，就是要利用價(jià)格杠桿，將經(jīng)濟(jì)主體在其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中由于污染而造成的外部成本內(nèi)部化，從而降低污染物排放量，實(shí)行社會福利的最大化。盡管排污收費(fèi)制度兼具籌集環(huán)境污染治理經(jīng)費(fèi)的功能，但收費(fèi)本身不是目的。如圖1所示，其縱軸為排污費(fèi)和污染物排放量增長率，橫軸為時(shí)間。最佳的污染治理模式是：隨著時(shí)間的推移，污染物排放量在持續(xù)高額的排污收費(fèi)的壓力下出現(xiàn)負(fù)增長，進(jìn)而帶動(dòng)排污費(fèi)負(fù)增長，而不是排污費(fèi)征收得越多越好，更不是排污費(fèi)與污染物排放量同步增長。

2.堅(jiān)持四項(xiàng)原則

第一，污染者付費(fèi)（thePolluterPaysPrinciple，PPP）。即排污者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失的費(fèi)用，它是OECD環(huán)境委員會于1972年提出的關(guān)于治理環(huán)境污染的原則，現(xiàn)已逐步演變?yōu)楦鲊h(huán)境管理的一項(xiàng)基本政策。在我國排污收費(fèi)制度中，污染者負(fù)費(fèi)原則已得到了部分體現(xiàn)；在今后的制度構(gòu)建中還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，避兔轉(zhuǎn)嫁行為和不足額繳納行為。

第二，“排污收費(fèi)、超量加倍、超標(biāo)處罰”。按照法律規(guī)定，達(dá)標(biāo)排放是一種合法行為，向達(dá)標(biāo)排放者征收排污費(fèi)，是對其排污行為對環(huán)境資源造成損害作出的補(bǔ)償要求。而超標(biāo)排放是一種違法行為，必須給予法律制裁和行政罰款，不能僅靠征收超標(biāo)排污費(fèi)進(jìn)行約束。此外，實(shí)行污染總量控制是解決環(huán)境污染問題的有效途徑，在日本、美國等發(fā)達(dá)國家已得到了廣泛應(yīng)用，并取得良好的效果。我國現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度缺乏基于環(huán)境容量的排污總量控制安排，多排放只需多收費(fèi)，也即多繳費(fèi)就可多排放，難以根本遏制排污總量的上升，并由此可能突破環(huán)境的容納能力。因此，必須確立政府在排污管理中的總量控制原則，將總量控制作為一項(xiàng)宏觀調(diào)控指標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，政府管理部門可通過分配排污量并發(fā)放排污許可證，對企業(yè)的排污行為進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)還可根據(jù)排污量進(jìn)行累進(jìn)排污收費(fèi)，以及推行排污權(quán)交易等。

第三，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于污染治理成本。企業(yè)是選擇治理污染還是繳納排污費(fèi)，很大程度上取決于排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低。在企業(yè)追求利潤最大化或費(fèi)用最小化條件下，如果排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于污染治理成本，企業(yè)將設(shè)法削減污染物排放，以節(jié)省費(fèi)用從而增加利潤。正因?yàn)榕盼圪M(fèi)具有調(diào)控企業(yè)污染行為的功能，所以應(yīng)盡可能將排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到實(shí)現(xiàn)預(yù)期排放目標(biāo)的邊際治理成本水平，從而更能激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行污染治理。

第四，治理污染優(yōu)惠。為鼓勵(lì)企業(yè)積極治理污染，西方發(fā)達(dá)國家對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和主動(dòng)治理污染的企業(yè)實(shí)行一系列的優(yōu)惠政策，主要有稅收優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和財(cái)政資助等。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在我國的排污收費(fèi)制度優(yōu)化設(shè)計(jì)中，對于主動(dòng)治理污染的企事業(yè)單位，可以在稅收、信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等方面予優(yōu)惠，以激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)開展污染治理。

四、改革和完善我國排污收費(fèi)制度的政策建議

1.科學(xué)制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

首先，要高于污染治理成本，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化，促使排污企業(yè)加強(qiáng)污染治理和減少污染物排放。建議在“十一五”期間，逐步將一氧化硫、污水等主要污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高到治理污染全部成本水平。其次，要以“主要污染物排放總量減少10%”為約束性目標(biāo)，在總量控制、逐級分解的基礎(chǔ)上核定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從污染者繳費(fèi)到實(shí)行污染總量控制、限額排放和配額交易，是當(dāng)代各國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的新發(fā)展和大趨勢。為順應(yīng)這一發(fā)展潮流，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定可引入排放績效指標(biāo)，在污染物排放總量控制下實(shí)現(xiàn)對環(huán)境容量資源的有效配置。再次，要通俗易懂，便于管理。建議將按污染當(dāng)量計(jì)征折算為按產(chǎn)品產(chǎn)量（如發(fā)電度數(shù)、焦炭噸數(shù)）計(jì)征，并向社會公布公示，這樣較為簡捷明了，便于社會監(jiān)督督，足額征收。最后，要同步調(diào)整現(xiàn)行企業(yè)會計(jì)制度關(guān)于排污費(fèi)會計(jì)處理