淺析社會行政在我國教育領(lǐng)域的發(fā)展

摘要：國家與社會的分化和不斷成長的市民社會互動發(fā)展，促進(jìn)了社會公共組織的生成與發(fā)展，社會行政應(yīng)運(yùn)而生。社會行政應(yīng)用到我國教育領(lǐng)域，促進(jìn)了教育行政主體本體的重構(gòu)，也激發(fā)了我國教育行政體制的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會行政；教育行政主體；社會行政主體

一、社會行政的源發(fā)史

（一）社會行政的產(chǎn)生

“行政”即執(zhí)行與管理，通常被界定為對國家政務(wù)或國家事務(wù)的管理。國家行政通常是指由行政機(jī)關(guān)代表國家來實(shí)施各種行政行為，其觸角觸及社會生活和經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，可謂“全能型”政府。但事實(shí)表明，政府不是萬能的，對于當(dāng)代社會生活和經(jīng)濟(jì)生活越來越復(fù)雜而且專業(yè)性很強(qiáng)的各項(xiàng)管理活動，不可能且也沒有必要全方位壟斷。國家行政機(jī)關(guān)將一部分專業(yè)性很強(qiáng)的社會管理事務(wù)從其原有的職能范圍中分離出去，依照法律法規(guī)授權(quán)或委托給專業(yè)性社會組織，并由其進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范化管理，這就是社會行政的雛形。社會行政是由有公共管理職能的社會組織依據(jù)授權(quán)，對特定社會關(guān)系以及社會發(fā)展中所出現(xiàn)的社會問題，進(jìn)行組織、實(shí)施、監(jiān)督等活動的總稱。

社會行政產(chǎn)生于國家與社會的分化和不斷成長的市民社會互動發(fā)展的過程中。一般認(rèn)為，“英國1834年頒布的《濟(jì)貧法》在推動社會行政問世并逐漸興起的歷史中掀開最早一頁 ，也是工業(yè)革命早期以立法形式對貧困問題的直接回應(yīng)”。進(jìn)入20世紀(jì)以后，日益活躍的社會組織經(jīng)歷了一系列變遷：從只關(guān)心部分社會成員的特殊利益擴(kuò)大到讓全體社會成員享受普遍利益；從傳統(tǒng)的私人領(lǐng)域發(fā)展到新興的公共領(lǐng)域；從追尋個(gè)體權(quán)利發(fā)展到按照公益的需要培育社會權(quán)力。與此同時(shí)，各國對政府行政體制推動了持續(xù)性地改革，不斷分化出一些原屬于政府的行政職能，授權(quán)給社會公共組織，逐漸形成現(xiàn)代意義“社會行政”的概念，“即從簡單的公共與私人領(lǐng)域大分法、政府部門與非政府部門的關(guān)系推展到個(gè)人參與公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯(lián)系”。

（二）社會行政的域內(nèi)發(fā)展

社會行政在我國的興起和發(fā)展有著特定時(shí)代背景。通常認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)條件下社會行政得到廣泛發(fā)展是因?yàn)檎褪袌鲈诮?jīng)濟(jì)和社會生活的管理中存在缺陷和不足。對于政府而言，由于信息不對稱，其提供的公共物品及服務(wù)不一定能完全符合公眾的意愿和利益，政府聽不到來自公眾最真實(shí)的聲音；而對于市場而言，由于自身的特點(diǎn)，對大眾需求的反饋有滯后性和盲目性，政府和市場在提供私人或公共物品上，都可能導(dǎo)致職能失靈。政府為了使社會政策更好地滿足社會公眾特別是特殊群體的需求，急需一個(gè)承接政府與市場公共職能的平臺，社會行政主體應(yīng)運(yùn)而生?！岸覈鐣姓钠鹪床皇菍κ袌鼋?jīng)濟(jì)失靈的反應(yīng)，是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過程中出現(xiàn)問題的反應(yīng)，如對民主、自由、人權(quán)的渴望，對腐敗和濫用權(quán)力的抵制，對官僚主義和效率低下的反省。市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體日益多元化，維護(hù)不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應(yīng)社會組織。當(dāng)社會利益主體發(fā)展得足夠強(qiáng)大，政府在轉(zhuǎn)變職能中不斷分權(quán)，二者結(jié)合促使國家與社會關(guān)系重構(gòu)，社會行政就此有了巨大發(fā)展空間”。

社會行政的崛起，無論是對于完善行政組織的職能、豐富行政組織的形式，還是對于擴(kuò)張行政組織承擔(dān)行政任務(wù)的途徑、拓展當(dāng)代行政行為的類型，都起到了不可替代的積極作用。中國正處在深刻的社會轉(zhuǎn)型期，在新公共管理運(yùn)動的推動及影響下，政府逐步轉(zhuǎn)變職能，將專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域授權(quán)給社會組織或中介組織管理，以提高行政效能，促使各類社會組織長足發(fā)展。目前，我國各種類型的社會組織在教育、文化、科技、慈善、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用，社會行政也隨著社會組織的多元化滲透到各領(lǐng)域。那么，社會行政在我國教育領(lǐng)域有怎樣的發(fā)展呢？筆者以下就這一問題進(jìn)行探討。

二、社會行政在中國教育領(lǐng)域的發(fā)展

（一）促進(jìn)教育行政主體重構(gòu)

中國自改革開放以來，確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，社會行政得到發(fā)展，國家不再對社會與經(jīng)濟(jì)生活完全控制，社會公眾為了維護(hù)自身利益，要求發(fā)出自己的聲音，紛紛組成了各種類型的公民社會組織，這些活動運(yùn)用在教育領(lǐng)域，使得社會行政性質(zhì)的教育中介組織產(chǎn)生并得到發(fā)展。

教育中介組織的產(chǎn)生促進(jìn)了教育行政主體的重構(gòu)，其職能在相關(guān)法律、法規(guī)、政策中得到進(jìn)一步明確和細(xì)化。中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中肯定了“非政府組織和社會中介機(jī)構(gòu)在諸如高中及以上教育的辦學(xué)水平評估、人力資源預(yù)測和就業(yè)指導(dǎo)等管理服務(wù)領(lǐng)域可以發(fā)揮作用”（見該《決定》第十一條第二款）。國務(wù)院《關(guān)于中國教育改革和發(fā)展綱要的實(shí)施意見》中明確提出“為了保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學(xué)的研究與論證，要建立健全社會中介組織，包括教育咨詢決策研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評議與咨詢機(jī)構(gòu)、教育評估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會各界參與教育決策與管理的作用”（見該《意見》第十四條第二款）。2008年中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中強(qiáng)調(diào)深化改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，重申“四個(gè)分開”的要求，即“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”（見該《意見》第三項(xiàng)內(nèi)容：加快政府職能轉(zhuǎn)變）?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》在第十七章“管理體制改革”中提出“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”（見該《綱要》第四十七條第三款）。

社會行政性質(zhì)的教育中介組織的產(chǎn)生使政府教育管理職能轉(zhuǎn)變，改革由內(nèi)部擴(kuò)大到外部。如今我國的國家教育行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不是唯一合法的教育行政主體了，雖然它仍然是最重要、最根本的行政主體，但隨著社會的發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)管理不斷深入發(fā)展，其他公共組織或法人機(jī)構(gòu)在特定條件下，也能依法擁有某些代替國家從事教育行政管理的職權(quán)，共同致力我國教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）激發(fā)教育行政體制創(chuàng)新

教育行政體制是國家宏觀教育管理體制，是國家對整個(gè)教育宏觀的辦學(xué)體制和國家對各級各類教育的管理體制，是國家管理教育事業(yè)的組織體系和相關(guān)制度的總稱。教育行政體制不是一成不變的，它會隨著社會的發(fā)展而做出相應(yīng)的變革以適應(yīng)教育發(fā)展的趨勢。社會行政的發(fā)展為教育行政體制注入了新的內(nèi)容?！叭蚪?jīng)濟(jì)增長速度逐步放緩使就業(yè)危機(jī)成為世界性難題”，教育行政體制必須做出適應(yīng)社會需要的變革。

1. 教育行政主體本體重構(gòu)撬動教育行政體制創(chuàng)新

傳統(tǒng)的行政主體理論把行政主體狹義地界定為政府機(jī)關(guān)，認(rèn)為除此以外的組織都不能成為行政主體。在改革開放以前，包括改革開放初期，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家與社會管理活動受到早期行政主體本體觀的影響，在教育領(lǐng)域完全使用“教育行政機(jī)關(guān)”代表教育行政主體。然而，隨著當(dāng)代社會生活的發(fā)展，人們逐漸沖破這種狹隘的認(rèn)識，對這種“唯國家論”的本體觀從理論上發(fā)出質(zhì)疑。“以黑堡宣言為標(biāo)志，西方行政學(xué)確立了由傳統(tǒng)行政學(xué)向公共行政學(xué)的轉(zhuǎn)向，越來越多的學(xué)者基于國家與社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列新現(xiàn)象，開始傾向于將行政活動看作相關(guān)主體在國家領(lǐng)域和社會公共領(lǐng)域的管理活動，為徹底突破傳統(tǒng)本體觀鋪平道路”。

中國市場經(jīng)濟(jì)的確立破除了國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活的絕對控制，原有的高依賴關(guān)系被分化，逐漸出現(xiàn)了公民社會與政治國家分立與互動的發(fā)展趨勢，同時(shí)，社會群體利益分化導(dǎo)致進(jìn)入社會矛盾多發(fā)期。代表不同利益的公眾，為維護(hù)自身利益，各自組成不同類型的社會組織，其中有些甚至還獲得了法人地位，在公共生活中主動擔(dān)負(fù)起社會管理角色。這些變化在教育行政活動領(lǐng)域的最初表現(xiàn)就是原有的那種由國家高度控制教育的行政管理模式開始逐步松動，出現(xiàn)各類教育非政府組織和中介組織。社會行政性質(zhì)的教育中介組織的產(chǎn)生打破了原有教育行政主體的結(jié)構(gòu)，撬動了教育行政體制的創(chuàng)新，也符合教育行政體制創(chuàng)新的潮流和趨勢。

2. 社會行政的發(fā)展推動教育行政體制創(chuàng)新的新方向

教育行政體制的核心元素包括教育行政主體、教育行政權(quán)力、教育行政職能。其核心問題是主體、權(quán)力和職能以何種性質(zhì)、形態(tài)及方式組合，并據(jù)此開展教育行政活動。當(dāng)前我國教育行政主體已不僅僅是國家教育行政機(jī)關(guān)，各類教育公共組織或中介組織也可以依法擁有特定的職權(quán)從事教育行政管理，“實(shí)現(xiàn)教育效益最大化，帶動我國教育現(xiàn)代化建設(shè)”。新主體的加入會給原有的教育行政體制帶來一系列新思路和新命題。

（1）權(quán)力分配問題

教育行政體制的核心是國家教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。包括行政機(jī)關(guān)上下級之間、同級之間、機(jī)關(guān)內(nèi)部及與各類學(xué)校之間的各種權(quán)力分配關(guān)系。最初，中國完全通過教育行政機(jī)關(guān)管理教育行政事務(wù)。后來，一些具有獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體地位的教育社會組織和中介組織逐漸被設(shè)置為行政主體。它們的權(quán)力從哪來？權(quán)力的內(nèi)容是什么？權(quán)力在什么情況下會喪失？與原有的教育行政主體是平分權(quán)力還是獨(dú)立享有某些權(quán)力？目前教育行政主體除教育行政機(jī)關(guān)外，占多數(shù)的是法律授權(quán)主體和行政授權(quán)主體，但它們與教育行政機(jī)關(guān)都有著千絲萬縷的聯(lián)系，在進(jìn)行教育事務(wù)管理時(shí)易產(chǎn)生壟斷和腐敗。因此，如何使社會行政性質(zhì)的教育公共組織和中介組織在進(jìn)行教育事務(wù)管理過程中，既有權(quán)力，又不濫用權(quán)力，也不受其他權(quán)力左右，保持公平、公正、高效、有效，這是我國教育行政體制改革創(chuàng)新必然面臨的命題。

（2）主體地位問題

隨著政府職能轉(zhuǎn)變，教育事務(wù)中專業(yè)性強(qiáng)的事務(wù)由社會專業(yè)組織來承擔(dān)，政府通過委托等形式把行政管理事務(wù)交給社會民間組織去辦理。這些組織與教育行政機(jī)關(guān)及行政相對人之間會形成怎樣的關(guān)系呢？各自的權(quán)利義務(wù)如何分配？這些社會行政主體的法律地位該如何界定？這些社會行政主體既扮演著教育行政權(quán)力的行使者，也是監(jiān)督、制約政府行政行為的監(jiān)督者，還是受政府管理和監(jiān)督的行政管理相對人。社會行政性質(zhì)的教育行政主體在扮演這些角色的過程中處于何種法律地位？公法人？私法人？社團(tuán)法人？公務(wù)法人？如何承擔(dān)責(zé)任？如何提高公信力？這些都是社會行政在教育領(lǐng)域的發(fā)展應(yīng)得到明確的命題。雖然目前學(xué)界對此也有研究，但還未能系統(tǒng)化，沒能上升到立法層面。此項(xiàng)研究是動態(tài)的發(fā)展過程，也將是相當(dāng)艱巨的過程。

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）