有關農村土地流轉問題新思考

摘要：推動農村土地流轉，發展現代農業，實現規模經營，解決土地問題成為破解“三農”問題的關鍵。目前我國農村土地流轉實踐主要有農村土地互換、農村土地出租、農村土地股份合作、農村土地入股、農村土地轉包五種情況。這些探索既有成功的經驗，也存在改變耕地用途、侵害農戶利益、難以控制小確定性風險、金融支持力度小夠等問題。推進我國農村土地流轉，需要規范農村土地流轉用途管制，完善農村土地產權管理制度，推動農村土地流轉的機制創新，完善農村土地流轉保障體系。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0200-01

在建設社會主義新農村，發展現代農業的時代，背景下，農村土地流轉問題受到社會各界的廣泛關注。以分散經營為主要特點的家庭承包責任制，已經難以適應現代農業規模化生產、集約化經營的發展要求。自上世紀80年代以來，全國各地自發地開展了一系列旨在克服家庭分散經營的土地流轉創新實踐。對這些地區的農村土地流轉實踐進行剖析，分析其中存在的問題與不足，并采取相應的對策措施，對穩定我國農村雙層經營體制，促進農村土地管理制度變革，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、實踐中的情況:

對于流轉土地承包經營權，發展適度規模經營，目前一些地方已經進行了多種形式的探索，比較典型的主要有如下幾種:

(一)農村土地互換。農村土地互換是指村集體經濟組織內部的土地承包方為了便于耕種或者規模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經營權也進行相應的交換。

(二)農村土地出租。農村土地出租是指農戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農村土地租賃給農業生產大戶、農業產業化龍頭企業或合作社從事農業生產，土地出租不改變農村土地承包關系，原來承包土地的農戶繼續按照原有的土地承包合同履行其義務，享受其權利。安徽小崗模式較為典型。

（三）農村土地股份合作。土地股份合作制屬于村集體經濟組織內部的一種產權制度安排，即在按人口落實農戶土地承包經營權的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，采取土地股份合作制的形式進行農戶土地承包使用權的流轉。它代表當前農村土地流轉模式創新的方向，是比較普遍的一種農村土地流轉模式。最具代表性的為廣東南海模式。

(四)農村土地入股。農村土地入股是指村集體經濟組織的承包戶為了發展規模農業，將農村土地承包經營權折算為股權，自愿走農業產業化發展道路，實現農業生產合作，以土地承包權入股組成股份有限公司或者農業生產合作社，實現農業產業化經營。 (五)農村土地轉包。農村土地轉包是指村集體經濟組織內部承包方將其承包經營權的全部或者部分轉給同一村集體經濟組織內部的其他農戶從事農業生產。農村土地轉包是目前農村土地流轉面積最大、比例最高的一種土地流轉形式，其中具有代表性的為浙江溫州模式。

二、值得關注的一些問題

(一)改變了農村土地用途。嚴格保護耕地是我國的基本國策，土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但土地流轉中出現的情況令人擔憂，其中首先就是農村土地流轉改變用途，非農化、非糧化現象明顯。調查發現，在農村土地流轉過程中，農地的用途發生了較大改變。一是農地流轉后轉變為非農建設用地。

(二)土地流轉中農民利益訴求未得到充分保障

十七屆三中全會發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，農村土地承包經營權流轉不得改變農村土地的集體所有性質，不得改變農村土地的農業用途，流轉過程中不得侵害農民的正當利益。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，自愿流轉土地是這一規定的精髓。

(三)難以控制規模經營的不確定性風險。土地規模經營后帶來的風險遠遠大于家庭承包經營。這種風險主要來自于生產經營過程中不可預料的自然災害、市場供求變化的價格風險及規模經營的契約風險。

(四)土地流轉的金融支持力度不夠。發展農業必須有資金的積累和投入，發展現代農業、實現規模經營更是如此。但事實上，土地流轉的金融支持力度不夠，農業融資難的問題已成為制約農業、農村、農民發展的重要因素。

三、推進流轉的著力點

(一)規范農村土地流轉用途管制。我國人口眾多，糧食安全保障責任重大，規范農村土地流轉的用途管制必須引起高度重視。

(二)完善農村土地產權管理制度。完善農村土地產權管理制度是推進農村土地流轉和規模經營的必然要求。

（三）推動農村土地流轉的機制創新。要始終把改革創新作為農村發展的根本動力，不斷解放和發展農村社會生產力，推動農村土地流轉的機制創新。首先，推動農村土地流轉市場化。引導農村土地進入市場依法、自愿、有償流轉，在市場機制和政府宏觀調控的共同作用下，實現農地資源合理配置。二是農村土地使用權流轉。賦予農民穩定而完整的土地使用權，從而穩定農民對土地的收益預期，促進農民對土地的長期投資;穩定農民對土地經營的預期，增加對土地的投入，提高農業效益。

(四)完善農村土地流轉保障體系。要統籌城鄉發展，以農業產業化帶動農業經濟效益增長，完善農村土地流轉的保障體系，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來。二是建立現代農村金融體系。放寬農村金融準入政策，加大對農村金融發展的政策支持力度，拓展農業發展銀行的支農領域，擴大郵政儲蓄銀行的涉農業務范圍，推動村鎮銀行發展；拓寬融資渠道，引導更多信貸資金和社會資金投向農村；加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險為主體的農業保險體系。同時，為了有效降低農產品的市場風險，需要構建全面的農業風險保障體系，建立農業再保險制度，完善農業巨災風險分散機制，并適時發展農產品期貨等農村金融衍生市場。三是發展農村土地流轉的服務體系。建立健全農業性區域或鄉鎮的農業技術引進與推廣、農村家畜家禽等動物疫病的預防與控制、農產品質量安全與監控的機構，設立專門的農業技術員制度;建立健全專業的農產品市場流通體系，完善農業信息收集和發布制度;建立農村土地承包和流轉的仲裁機構，配合司法部門協調處理和仲裁農村土地流轉過程中出現的各種矛盾和糾紛。