土地規劃管理工作的回顧及展望

摘要：研究目的：探索新時期現階段土地利用規劃機遇和挑戰并存，既承擔著綜介平衡各業用地需求的責任，又承擔著參與宏觀調控的任務。土地利用規劃將向地位強化、體系科學化、編制方法現代化、編制實施過程公開化和規劃管理法制化方向發展。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0112-01

一、土地規劃管理工作的簡要回顧

中國土地利用規劃主要是指中國第一部《土地管理法》頒布實施以后根據法律要求在全國開展的一系列土地利用總體規劃。這些規劃的編制對于保護耕地、緩解用地矛盾、促進合理用地起到了積極的作用。現階段的土地利用規劃是指社會主義市場經濟體系初步建立之后開展的土地規劃的總稱。主要是21世紀初在全國開始探討和編制的相關規劃，其具有標志性意義的是新《土地管理法》的頒布和《國務院辦公廳轉發國土資源部<關于開展土地利用總體規劃修編前期工作意見>的通知》的下發，該文件中將土地利用總體規劃作為城鄉建設的綱領性文件，把土地利用總體規劃的編制與建立社會主義市場經濟，貫徹落實科學發展觀、實現“五個統籌”、調控經濟發展緊密結合起來。

二、中國土地規劃發展的重要階段的比較

（一）編制規劃的政治、經濟與社會環境比較。在社會主義市場經濟時期，隨著改革開放的進一步深入，中國社會主義市場經濟體系得到逐步完善，社會經濟得到全面快速發展，黨中央國務院根據中國經濟和社會發展的進程，提出了全面建設小康社會、構建和諧社會的奮斗目標，要求轉變經濟增長方式，落實科學發展觀，實現“五個統籌”。經濟和社會的發展都與土地的利用息息相關，而中國可供利用的土地特別是優質土地(耕也又是有限的，土地供需矛盾日益突出)。這就要求在土地規劃的編制過程中既要發揮市場機制的配置作用，又要發揮土地利用對經濟和社會發展的宏觀調控作用。

（二）編制規劃的目的和任務比較。在社會主義市場經濟時期，編制規劃的主要目的是要做到統籌各地、各業用地，優化配置土地資源，保護耕地和糧食生產能力，按照國家產業政策對經濟和社會發展進行宏觀調控，為經濟和社會的可持續發展提供可靠的用地保障體系。

（三）規劃的社會地位與作用的比較。在社會主義市場經濟時期中，土地利用規劃從編制、調整、修改到實施的全過程都已納入法制化管理軌道，任何有關土地利用和管理的行為都必須符合土地利用總體規劃，否則就無法獲得用地。因此規劃受到各級政府、各部門及用地單位的高度重視。

三、現階段中國土地規劃管理工作面臨的形勢與任務

（一）面臨的形勢。黨中央提出中國社會建設的總目標是：人民富裕、社會和諧、環境優美。要實現這一目標，土地規劃管理工作面臨的形勢十分嚴峻，概括起來有以下幾個方面:一是社會主義市場經濟體系不斷完善和成熟。隨著市場經濟體系的不斷完善，要求土地配置更多地依靠市場機制，因此要求對規劃編制的方法和模式進行不斷探討，使規劃的剛性和彈性有機結合，適應不斷變化的市場需要。二是實現全面建設小康社會的目標，經濟和社會將有更快地發展。全面建設小康社會包涵廣泛的內容，首先要保證國家的糧食安全，其次為經濟發展提供必要的建設用地，再次要在未來20年實現中國經濟發展三步走的第二步戰略目標，即實現國民生產總值翻兩番，初步完成工業化、城市化進程，要推進社會主義新農村建設，逐步實現農業現代化;改善生態環境，建設環境友好型社會。三是落實科學發展觀、構建和諧社會。黨中央、國務院根據經濟和社會發展的形勢提出了落實科學發展觀、構建和諧社會的指導思想，土地規劃編制和實施的全過程必須貫徹落實這一指導思想。四是土地后備資源嚴重不足。中國可供開發利用的后備土地資源特別是可開墾為耕地的后備資源嚴重不足，從而制約了中國經濟社會的進一步發展。

（二）土地規劃承擔的任務。面對土地供需的嚴峻形勢，土地規劃承擔的任務十分繁重。一是要為滿足人們日益增長的物質文化需求提供土地保障。土地具有稀缺性和不可移動性的特點，因此土地利用規劃編制過程中必須統籌協調解決好各行業用地矛盾，通俗的講就是要解決好“四了”問題，即米袋了、菜籃了、錢袋了、好房了。任何一項沒有解決好“四了”問題的規劃都不是一個好規劃。二是要統籌土地利用與布局(五個統籌)。國家提出要統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與白然發展、統籌國內發展與對外開放的戰略方針。在規劃的編制過程中要白始至終給予體現。三是要參與宏觀調控。國家根據經濟發展的需要，將土地和金融作為調控經濟發展方向和結構的兩個重要手段，土地規劃是實現這一手段的重要方式。如何更好地發揮土地的調控作用是土地規劃需要解決的重要課題。

（三）土地規劃發展展望。現階段土地規劃工作面臨著前所未有的發展機遇，前景光明。一是規劃地位的強化。規劃地位的強化首先體現在規劃的法律地位逐步得到加強，規劃一經批準通過就具有法定效力，國家近期將修改完善《土地管理法》等相關法規，進一步強化和規范規劃的法律地位；其次是各級政府及社會各界對規劃工作日益重視;第三是規劃的作用得到不斷拓展，逐步成為國家調控經濟發展的一項重要手段。二是規劃體系的科學化。隨著規劃學科的不斷發展，規劃體系得到不斷完善。國家、省、市、縣、鄉5級土地利用總體規劃及相應部門用地規劃、專項規劃都得到不斷豐富和發展。三是規劃編制方法的現代化。隨著研究的深入，遙感技術、信息化技術、系統工程等現代化技術在規劃的編制、實施過程中得到廣泛應用。規劃編制和實施將由單純的定性、定量分析，逐步向定性、定量、定位、定序等方向發展，并逐步實現對規劃實施的實時監控管理，提高規劃的編制效率。四是規劃模式的市場化。通過規劃模式的改進，增加規劃在指標分配和用地分區布局上的彈性，使規劃能適應不斷變化的市場要求，成為一個動態的、靈活的、可操作性強的規劃。五是規劃編制和實施過程的公開化。隨著規劃地位的提高，規劃在編制和實施過程中將增加透明度，提高公眾參與程度。