淺談城市規劃與土地規劃的銜接問題

摘要：當前土地利用規劃與城市規劃分別由國土(土地)管理部門與規劃健設)部門編制，兩種規劃相互脫節成為普遍性的問題、從城市規劃與土地規劃的關系入手，分析當前兩種規劃街接存在的問題，針對產生這些問題的根本原因，從理論基礎、體制、法律等各方面提出加強兩種規劃相互街接的建議和措施。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0031-01

近年來引起我國規劃學術界爭議的問題之一就是城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調問題，在現行的體制下，土地利用規劃與城市規劃分別由國土(土地)管理部門與規劃(建設)部門編制，由于在法律、體系、技術、方法等方面的差異，造成兩種規劃在許多方面難以協調。但兩者都是以土地資源合理利用為基本目標，兩種規劃的銜接是非常必要的，本文在此就兩種規劃的銜接提出一點建議和措施。

一、兩種規劃的關系

（一）土地規劃。土地利用規劃是為了合理開發、利用、整治、保護土地采取經濟、技術、工程等綜合措施而進行長期土地組織的布局與配置，它由各級人民政府組織編制，包括土地利用總體規劃和各類專項規劃、土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠利用出發，在保護耕地的前提下，協調各類用地需求，統籌安排各類用地規模和布局，合理安排土地開發和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續發展。

（二）城市規劃。城市規劃是指城市人民政府為了實現一定時期內城市經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和其體安排。城市規劃的根本作用是作為建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市合理地進行建設和城市土地合理開發利用及正常經營活動的前提和基礎，是實現城市社會經濟發展目標的綜合手段。

（三）兩者的關系。由規劃范圍來看，兩者的關系是整體與局部，面與點的關系。土地利用總體規劃是整個區域的規劃，城市規劃只是其中的一部分。

二、兩種規劃協調存在的主要問題

（一）兩種規劃的規劃思路不同。土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的耕地保有量、基本農田保護面積、新增建設用地面積、新增建設占用耕地面積等控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，而且是剛性的。城市總體規劃編制時，沒有自上下達的規劃控制指標，重在從需要出發，著眼于發展，在對城市的社會、經濟、歷史、地理、資源、產業政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎土，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律，提出城市發展目標和發展規模的設想，很少考慮耕地和基本農田保護的問題。土地利用總體規劃屬于有控制規劃，而城市規劃屬無控制規劃。由此導致，地方政府熱衷于城市總體規劃，都期望把自己城市做強做大，而任意擴大城市規模的傾向，規劃部門為迎合政府意圖，加土自身利益觀念的驅使，也喜好大規劃，對與土地規劃的銜接造成很大的困難。

（二）兩種規劃參數的統計口徑不一致。1.人口。城市總體規劃中，城市人口包括居住在(規劃)建成區內的非農業戶籍人口、農業戶籍人口和一年以土的暫住人口。土地利用總體規劃中，城鎮人口僅為城市和建制鎮建成區范圍內常住人口的總和(含常住的非農業戶人口、農業戶人口和集體戶人口)，不包括流動人口。不難看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。2.用地指標。在編制城市總體規劃時，人均建設用地指標的選取依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ 137一90)的規定，不考慮規劃期年耕地水平和規劃目標年耕地保有工E、土地利用規劃中人均建設用地指標分為城鎮居民點用地指標和農村居民點用地指標，編制過程中為保證耕地總量動態平衡，建設用地總量與均量都要受到耕地保有指標的限制。3.兩種規劃采用的土地分類體系各異。《國土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》(國土資廳發〔2009]51號)中最新規定:土地利用總體規劃采用的土地現狀分類，其用地類型為3個一級類,10個二級類和33個三級類。城市總體規劃中采用的是《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)，其用地類型分別為10個大類,46個中類，73個小類、兩種規劃對地類存在名稱一致而內涵不相一致的問題，兩者既有交叉，又有重復。

三、加強兩種規劃協調的對策

（一）以可持續發展理論作為兩種規劃的根本指導理論。既要尋求發展，又要保護環境和資源。在城市規劃中應綜合考慮城市發展的資源與環境問題，預測在不同決策方案下城市系統的潛在發展水平在土地資源承載力的約束下，提出符合社會、經濟發展目標的規劃建議。拓寬城市規劃的內涵和領域，形成可持續觀指導下的城市規劃的新思路。

（二）建立完善的規劃體系。 區域規劃是國民經濟和社會發展規劃的深化，是二者在空間布局和物質基礎土的落實，為城市規劃和其它規劃提供了宏觀和區域范圍的經濟技術依據。城市規劃必須以區域規劃為依據， 國土規劃是根據國家社會經濟發展總的戰略方向和目標以及規劃區的自然、社會、經濟、科學技術條件，對國土的開發、利用、治理和保護進行全面的規劃。土地規劃的編制是以國土規劃為依據。

（三）統一各項參數。為加強城市規劃與土地規劃的銜接，建議各級人民政府組織編制土地利用總體規劃和城市總體規劃時，使用統一的人口和土地的數據。城市用地統計應當以城鎮地籍調查數據為準。城市用地分類、建筑密度和建筑容積率的調查等方面應當考慮城市規劃和建設部門的需求。城市總體規劃要充分利用城鎮地籍調查資料和城市土地定級估價資料。各級城鎮體系規劃應當精確確定城鎮數量、規模和布局，為編制相應土地利用規劃提供科學依據。

（四）統一用地分類標準。建議城市規劃區內仍然可以采用城市用地分類，為了適應土地資源管理工作，可對其做適當的調整與修正，而在規劃區外可采用全國土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標準土的相互沖突，也為城市規劃與土地規劃的銜接提供了有利條件。

（五）從法律角度加強兩種規劃的協調。目前，我國還沒有真正的一部針對土地規劃的法律，導致土地規劃缺乏法律依據，這也是造成土地規劃與城市規劃脫節的一個重要原因。因此應盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國土地法》和《土地規劃法》，這樣才能真正做到城鄉土地和各部門、各產業用地統一管理，規范城鄉土地利用規劃行為，對城鄉土地實行用途管制，協調土地利用規劃與相關規劃之間的關系，在土地利用層次土構建適合我國國情的規劃體系。