以房養(yǎng)老公益先行

張克

隨著6月底，第一個廣州老人簽署國內(nèi)首款保險版“以房養(yǎng)老”合同，這一產(chǎn)品在四個試點城市北京、武漢、上海和廣州全面落地。共有22戶家庭獲得承保，這些家庭包括孤寡、失獨、無子女、空巢和有子女老人。

當(dāng)下，“以房養(yǎng)老”正在逐漸從設(shè)想走向現(xiàn)實。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”。2014年6月，保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，選擇北京、上海、廣州、武漢四個城市進行試點。近一年來，四個試點城市積累了一定數(shù)量案例，為探索養(yǎng)老服務(wù)市場化提供了有益經(jīng)驗。然而，以目前保監(jiān)會的指導(dǎo)意見和各地政府與保險公司的具體實踐來看，“以房養(yǎng)老”保險試點的商業(yè)性過強、公益性不足，相關(guān)政策的制定和執(zhí)行仍需在人群細分、政策定位和建立多元治理體系等方面有所突破。

重點人群的選擇

目前，我國“以房養(yǎng)老”主要指的是老年人反向抵押養(yǎng)老保險。這是一種將住房抵押與終身養(yǎng)老年金保險相結(jié)合的創(chuàng)新型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，即擁有房屋完全產(chǎn)權(quán)的老年人，將其房產(chǎn)抵押給保險公司，繼續(xù)擁有房屋占有、使用、收益和經(jīng)抵押權(quán)人同意的處置權(quán)，并按照約定條件領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故；老年人身故后，保險公司獲得抵押房產(chǎn)處置權(quán)，處置所得將優(yōu)先用于償付養(yǎng)老保險相關(guān)費用。保監(jiān)會指導(dǎo)意見提出，投保人群應(yīng)為60周歲以上擁有房屋完全獨立產(chǎn)權(quán)的老年人。在適格投保人群中，對“以房養(yǎng)老”政策需求最為強烈的是那些無法實現(xiàn)居家養(yǎng)老的老年人。這些老年人的子女因各種原因無法盡贍養(yǎng)義務(wù)，或護理費用超過了本人和子女的收入承受能力，因此需要將名下唯一房產(chǎn)變現(xiàn)產(chǎn)生現(xiàn)金流以支撐其有尊嚴的老年生活。概括而言，重點人群的特征為擁有完整產(chǎn)權(quán)的唯一房產(chǎn)，且缺乏現(xiàn)金收入的高齡失能老人。

由于各保險公司試點開展的反向抵押養(yǎng)老保險屬于商業(yè)險種，出于盈利動機和規(guī)避風(fēng)險考慮，保險公司多對投保人群的資格條件作進一步的限制。例如，部分保險公司要求投保老人需擁有兩處（以上）完整產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)，并以其中一套作抵押。實際上，有兩套房產(chǎn)的老年人，可以將其中一套變賣或出租獲取現(xiàn)金收入，另一套居住，沒有必要參與反向抵押保險。這種限制使得政策無法覆蓋真正最需要“以房養(yǎng)老”的唯一房產(chǎn)高齡失能人群。養(yǎng)老服務(wù)市場化是一片藍海，保險公司可以制定不同類型的投保方案，滿足不同人群的需求。

中國老年人普遍存在貨幣購買養(yǎng)老服務(wù)能力上的不足，簡單而言就是缺乏現(xiàn)金流。由于計劃經(jīng)濟時期實行低工資和福利房政策，加之近年來房價上升，使得老年人被稱為“有資產(chǎn)、無資金”的一代人。早在2003年，中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性調(diào)查報告》，涉及全國20個省、自治區(qū)、直轄市的2000多名老人，調(diào)查結(jié)果顯示，城市老年人家庭戶均住房面積達70.3平方米。另一方面，隨著年事漸高，老年人的醫(yī)療費用、護理費用逐漸增長，成為家庭支出的大頭。此外，計劃生育政策導(dǎo)致的“4-2-1”三代家庭結(jié)構(gòu)使得子女難以完全承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的費用。

在唯一房產(chǎn)和缺乏現(xiàn)金流的現(xiàn)實條件下，老年人較為理想的養(yǎng)老服務(wù)方案就是“以房養(yǎng)老”，將房產(chǎn)抵押給保險公司，每月領(lǐng)取一定數(shù)量養(yǎng)老金。因此，“以房養(yǎng)老”政策的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注上述特定人群，為適格投保群體中弱勢者做好政策托底，鼓勵保險公司制定多元化、有針對性的保險方案。

“以房養(yǎng)老”

應(yīng)凸顯社會政策屬性

當(dāng)前，我國四個城市開展的老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點主要定位為養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)創(chuàng)新，對養(yǎng)老服務(wù)的公益性和公共服務(wù)特點考慮不足。2013年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中，“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”的提法出現(xiàn)在政策措施部分的投融資政策子領(lǐng)域中。2014年，保監(jiān)會發(fā)布的《指導(dǎo)意見》更是明確提出反向抵押養(yǎng)老保險屬于商業(yè)保險范疇。值得注意的是，“以房養(yǎng)老”的確存在商業(yè)化市場空間，但更應(yīng)當(dāng)突出其社會政策的基本屬性。

我國已經(jīng)進入經(jīng)濟新常態(tài)與老齡化社會，經(jīng)濟增長趨于平穩(wěn)，以養(yǎng)老問題為代表的社會風(fēng)險不斷積聚。截至2014年年底，我國60歲以上老年人口達2.12億，80歲以上高齡老年人數(shù)量達2400萬，失能老年人口接近4000萬。如果簡單地將“以房養(yǎng)老”視為一項商業(yè)保險服務(wù)創(chuàng)新，則無法回應(yīng)近4000萬失能老人的實際需求。我國進入經(jīng)濟新常態(tài)以來，中央政府的政策目標是“宏觀要穩(wěn)、微觀要活、社會政策要托底”。“宏觀要穩(wěn)、微觀要活”的表述較為常見，但“社會政策要托底”則是新常態(tài)下政府對金融市場波動帶來社會風(fēng)險的政策回應(yīng)。因而，老年人住房反向抵押保險試點并不僅僅是一項新的商業(yè)保險，而是在經(jīng)濟新常態(tài)下政府踐行托底責(zé)任的社會政策創(chuàng)新。

在執(zhí)行了數(shù)十年的計劃生育“一胎化”政策影響下，倒金字塔形的家庭三代結(jié)構(gòu)使得居家養(yǎng)老特別是子女對失能老人的護理面臨極大挑戰(zhàn)。面對越來越高昂的各類支出，許多老年人唯一可以處分的資產(chǎn)就是一套擁有完整產(chǎn)權(quán)的房子。“以房養(yǎng)老”實際上是在基本養(yǎng)老服務(wù)如公辦養(yǎng)老機構(gòu)之外，賦予了老年人中相對弱勢的群體獲取養(yǎng)老金保障的一條新通道。雖然在操作上這一模式是以房產(chǎn)抵押的商業(yè)保險模式為交易基礎(chǔ)，但其本質(zhì)上能夠起到分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任、緩解養(yǎng)老社會問題的積極作用。

具體而言，應(yīng)當(dāng)進一步區(qū)分“以房養(yǎng)老”的商業(yè)性產(chǎn)品和公益性產(chǎn)品配置比例和渠道。一方面，對擁有多套房產(chǎn)的老年人開發(fā)反向抵押商業(yè)保險；另一方面，對于只有一套房的失能老年人群體應(yīng)當(dāng)納入社會保障范疇，抵押保險方案中應(yīng)突出公益性。歸根結(jié)底，“以房養(yǎng)老”屬于一種準公共品。它既利用私人房產(chǎn)的價值換取現(xiàn)金流，又有利于豐富養(yǎng)老保障方式，引導(dǎo)社會形成新的養(yǎng)老保障習(xí)慣，增強養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)性。特別是對僅有一套住房的反向抵押保險應(yīng)納入養(yǎng)老社會保障范疇，通過多種方式補充失能老人購買養(yǎng)老服務(wù)的能力。

加強多方分工合作

“以房養(yǎng)老”政策試點的法律關(guān)系復(fù)雜、牽扯面廣，仍存在許多有待克服的體制機制障礙，應(yīng)當(dāng)加強政府、市場和社會組織的分工與合作，形成多元主體協(xié)同治理的新局面。

首先，政府在“以房養(yǎng)老”中的作用應(yīng)當(dāng)進一步加強。當(dāng)前，牽頭開展老年人房產(chǎn)反向抵押保險的中央部委是保監(jiān)會，而養(yǎng)老機構(gòu)與服務(wù)的主管機關(guān)民政部并未參與。這就導(dǎo)致以房養(yǎng)老僅在商業(yè)保險試點上單兵突進，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性。此外，從國際經(jīng)驗上來看，政府在“以房養(yǎng)老”中還可以起到擔(dān)保和評估的功能。例如，美國聯(lián)邦住房局規(guī)定，所有62歲以上的老人，擁有已經(jīng)付清按揭或是所欠按揭數(shù)目已經(jīng)很少的居住房，不欠任何聯(lián)邦債務(wù) （比如欠稅、欠聯(lián)邦學(xué)生貸款等），所抵押房產(chǎn)是申請人的主要自住房，就可以申請“倒按揭”。這種“倒按揭”是由聯(lián)邦政府作擔(dān)保，用自住房作抵押，幫助老年人找一家銀行借貸。加拿大、新加坡等國，老年人一般把房子抵押給有政府背景的公益性機構(gòu)，由機構(gòu)一次性或分期支付養(yǎng)老金，老人去世時產(chǎn)權(quán)由這些機構(gòu)處分，“剩余價值”（房價減去已支付的養(yǎng)老金總額）退還其繼承人。此外，抵押房產(chǎn)價值和養(yǎng)老金給付金額一般由政府住房保障部門根據(jù)經(jīng)濟周期、申請人健康狀況等因素進行合理估算。因此，“以房養(yǎng)老”試點不僅需要保監(jiān)會的行業(yè)監(jiān)管，更需要民政部門以及地方政府給予一定的政策支持和信用擔(dān)保。

其次，應(yīng)當(dāng)探索養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任在政府與市場中的優(yōu)化配置，通過租賃、出售、反向抵押等不同交易模式，激活各類市場主體的潛力和意愿，讓市場發(fā)揮決定性作用。當(dāng)前僅有保險公司參與“以房養(yǎng)老”試點，實際上銀行、券商以及信托公司，乃至公辦和社會力量舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都應(yīng)該以不同的方式參與這項創(chuàng)新。允許更多市場主體參與“以房養(yǎng)老”服務(wù)，有利于盤活老年人房產(chǎn)，實現(xiàn)個人經(jīng)濟資源優(yōu)化配置，同時拓寬養(yǎng)老保障資金來源，提升老年人養(yǎng)老保障水平。

最后，通過將“以房養(yǎng)老”納入政府購買養(yǎng)老服務(wù)，加強政府、市場與社會組織的銜接與協(xié)同。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是運用市場化手段保障養(yǎng)老服務(wù)公共性和公益性的重要制度創(chuàng)新，能夠為失能老人提供方便可及、價格合理的養(yǎng)老服務(wù)。“以房養(yǎng)老”雖然在籌資來源上不由公共財政負擔(dān)，但在政策目標和服務(wù)內(nèi)容上有許多相似之處。可以考慮探索參照政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和監(jiān)管標準來規(guī)范“以房養(yǎng)老”服務(wù)市場，或者將其納入統(tǒng)一的政府購買服務(wù)政策框架中，充分動員市場主體和社會組織積極參與，推動“以房養(yǎng)老”服務(wù)體系的建立和完善。

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com