境外公務員養老制度

雙木

公務員養老金制度的修訂與改革其實是世界各國共同面對的難題。公務員養老金制度運作得好，有助于促進公務員勤政廉潔、增進公務員隊伍活力，并保障全社會養老金體制的公平和效率。如果運作得不好，則可能造成財政體系的負擔、阻礙勞動力在公共部門和私人部門間流動，并降低整個社會養老金機制的效率。這一制度在國外發達國家已經有200余年的發展歷史，參考美國等國的公務員社會保障制度，或許對我國相關制度的改革有積極的借鑒意義。

對公務員給予養老優待

從世界范圍來看，公務員在養老保障等待遇方面優于其他社會成員，是一個普遍原則。比如在美國，全社會養老金替代率為40%左右，而其公務員退休金最高者替代率可達到80%。大部分國外公務員在退休后拿到的養老金的替代率水平大致在65%～80%之間，符合特殊情況者甚至可以達到100%。就保障項目來看，不少國家都對公務員結婚、生育、進修甚至供養親屬等都提供了補貼，如《瑞士聯邦公務員法》即規定，對于配偶年齡在55歲～61歲之間的公務員，給予相當于其退休金30%的額外補助。

對于公務員社會保障待遇適度從優，是從公務員職業實際情況考慮的必然后果。一方面，公務員的績效表現為整個社會的發展進步，很難簡單量化，具有很強的外部性。另一方面，公務員日常的工資通常不高。將退休金作為鼓勵其廉潔工作至退休的激勵手段，可以提升其整個職業生涯的收入水平。因此，一些國外公務員在職工資較低，退休金則明顯高于同年齡其他勞動者。比如在日本，警察參加工作前五年工資比同期工人低很多，而退休后則可以過上較為體面的生活。放眼世界，各國都選擇給予公務員較高的養老金、退休金。

整體上講，公務員收入的優勢在退休后體現更明顯。比如，在德國，《明星》周刊調查了100種公務員職業，收入最高的社保基金主席每月能領取11011歐元。2011年，德國居民月平均收入水平在2500歐元左右。通常來說，公務員退休后，其退休金可以達到最后一個月工資的72%。而上述社保基金主席退休后，每月可以拿到7500歐元左右的退休金。而普通參與國家法定養老保險的企業員工，達到退休年齡以后領取的社保養老金，僅相當于其退休前收入水平的48%左右。

同時，養老金還可以作為防貪反腐的正面激勵力量。各國通常規定，如果公務員在廉潔方面存在瑕疵，很可能“卷鋪蓋走人”，與高額的退休金無緣。以新加坡為例，《公務員紀律條例》規定，公務員接受公眾人士的禮物和款待，價值超過50新幣（相當于250元人民幣）必須交公，否則就以貪污受賄罪論處，面臨五年至七年的牢獄之災，還要將入職以來積累下來的全部公積金和養老金上繳國庫。在香港傳統的長俸制下，只要公務員能夠稱職、清廉地工作，那么退休時就可以一次性領取數額不菲的退休金，而且以后每月繼續領取相當于退休前工資60%至80%的退休金。

與此同時，境外公務員和其他職員一樣，養老金和職業年金都得到了較為合理的“打理”，以防存入的養老金遭遇“縮水”風險。在美國，最為著名的公務員養老金基金是加州退休公務員基金（CALPERS）。這支基金是根據加利福尼亞州的專項立法于1931年建立、次年開始運作的，目的是為州政府雇員積累和提供退休養老金。它是一個以職業（州、市、縣政府雇員以及學校的非教師雇員）為加入特征的年金計劃，是區別于社會保障的、屬于第二支柱的養老計劃。

1939年加州通過立法，使所有公共機構和公立學校的職員加入退休保障系統。起初基金只能進行證券投資，1953年開始被允許投資房地產。1962年，基金會開始管理公務員的健康津貼，并為成員提供健康醫療金資助。基金由13位成員組成的管理委員會管理，目前共有100多萬成員和近60萬受益人。基金根據成員的年齡、工作年數和補償金上限為成員提供津貼，并為殘疾人和死者提供撫恤補貼。

截至2011年年底，加州退休公務員基金共管理著2250億美元的資產，其中的63%，即1409億美元投向了主要用于股票投資的增長型基金，包括48%投向公募基金和14%投向私募基金。其余包括固定收益基金、房地產等在內的投資則占到37%。得益于近三年美國股市的回升，2009年和2010年的收益率仍達到12%。在基金絕對值方面，1985年底加州退休公務員基金的資產規模僅為327億美元，但隨著歷年的投資運作和企業及個人養老金的不斷充實，2011年年底的資產規模已經高達2250億美元——為加州公務員的退休金和其他福利儲備了充足的保障。

分立制與統一制的融合

無論采取何種機制，公務員的養老金一般都采取待遇確定的原則，以保障退休待遇的穩定性，避免個人承擔養老基金縮水風險和長壽風險。在世界范圍內，公務員與私人部門雇員養老金體系的關系可以分為三種：第一種是完全分立制。公務員有專門的養老金體系，不參加私人部門雇員的社會養老保險；第二種是完全統一，公務員與私人部門雇員采取完全相同的養老金體系；第三種是分立和統一的逐步整合，在基本養老保險上兩者完全一致，在職業年金上則采取分立體制。

根據世界銀行的報告，在接受調查的158個國家中，有84個國家對公務員實行分立的養老金制度，占53.16%。從地區來看，分立的公務員養老金制度在南亞和非洲較為普遍，拉丁美洲和東歐地區以全民統一的制度占主導地位，北美和歐洲地區更多地在基本養老保險制度上統一、在職業年金上分立的混合體制。在美國，私人企業的職業年金納入401K體系，依靠基金機構投資做大做強“第二支柱”；公務員的職業年金體系則采取穩定待遇的原則，各州還紛紛建立公立基金機構進行打理，以對抗通脹風險和縮水風險（如前文提及的加州公務員退休基金）。

對公務員實行獨立養老金制度的國家，絕大多數不要求個人繳費，而以財政作為主要的籌資來源。采取此類制度的國家，比較典型的有法國、德國、巴西、希臘、愛爾蘭和波蘭等等。但是，這類國家也在面臨著財政負擔日益沉重的問題。從歷史上看，這些國家公務員養老金制度的建立普遍早于社會養老保險，公務員的養老金待遇往往高于私人部門。一方面，由于居高不下的養老金待遇和人口長壽的壓力，這種獨立的制度給財政帶來日益增大的壓力；另一方面，這種制度也存在阻礙人才流動的弊端，進入公務員隊伍的人們往往考慮到離職后沒有養老金的問題，而不愿或不敢離開。

值得一提的是，采取部分統一、部分分立的混合養老金制度的國家，在20世紀八九十年代大多經歷了一場養老金并軌改革。例如，日本在20世紀80年代進行的改革中，將過去覆蓋公共部門的共濟養老保險和覆蓋私營部門的厚生養老保險并軌，形成全國統一的國民年金，使公共和私營部門的養老金結構都呈現三層次結構，即“國民年金+收入關聯年金+職業年金”。

但是，改革之后的公務員優待仍然比較明顯。具體來講，在日本，農民、個體戶等自營業主只加入國民年金，每月繳納定額養老保險。加入厚生年金的企業員工與加入共濟年金的公務員，則每月按照固定的比例從工資中扣取養老保險費用，工作單位與個人折半負擔。2012年4月13日，日本政府內閣會議通過了一項法案，將厚生年金與共濟年金一元化。根據該法案，日本將分階段提高共濟年金的保險繳納比例。在2018年，公務員與企業員工實現養老金相同比例繳費，私立學校教職員在2027年實現。

在香港，公務員養老制曾體現為典型的“雙軌制”。2000年之前入職的公務員，可以領取專門退休金，之后入職的則使用強積金制度。不過，在實施強積金改革后，公務員的養老金仍然不完全與普通雇員一致。一般公務員的月供比例維持在5%，而雇主、即政府的月供比例則按照公務員的工齡從5%至25%不等，比一般商業機構的強積金計劃還是“實惠”得多。公務員服務政府30年或以上的，就可以享受政府月供25%的供款率。按一個員工25歲入職、60歲退休，他退休時可獲得的退休金將相當于最后月薪的80倍之多。

回顧我國的公務員養老體制，可以看到由于公務員缺少養老保障的“個人賬戶”，一旦未到退休年齡就從公務員隊伍“出走”，其養老權益無法合理量化。有鑒于此，或許可以借鑒國外的有益做法，在確保公務員養老保障待遇不降低的情況下，適度明確個人責任，通過建立與城鎮職工養老保障制度相協調的賬戶模式，為離職公務員在職期間養老金進行“公平估值”。最終，通過合理優待的方式，實現雙軌制向一元制的轉化，確保公務員的士氣得以提振，整體社會的公平與效率得以保障。

編輯：薛華 icexue0321@163.com