從事前規制轉向事后確認：日本大學現行認證評價制度研究

王國輝

摘要：日本于2004年正式導入了大學認證評價制度，使日本大學的評價文化逐漸從事前規制轉向事后確認，以增強大學的自律性及個性化發展。認證評價制度的確立與義務化是這一轉型的關鍵，其特色為：是依據大學評價標準開展的評價;是以大學教育活動為中心的評價，并力爭促進大學的特色發展;是以自我評價為基礎、以同行評價為中心的評價;是透明性高、富于開放性且不斷進取的公正評價。

關鍵詞：認證評價制度;日本大學;事前規制;事后確認上世紀90年代之后，隨著日本大學進入普及與多樣化發展階段，日本為進一步提升大學教育與研究活動的質量與水平，促進大學的個性化發展，同時也為了發揮大學的社會說明責任，增強大學的自律性，開始非常重視大學評價文化的樹立。到目前，日本的大學評價經歷了自我評價期、第三方評價期、認證評價期三個階段，促使日本大學評價文化逐漸從事前規制轉向事后確認。本文以大學認證評價制度為對象，分析日本大學認證評價制度的現狀、問題及其特色，以期為富有中國特色大學評價制度的完善提供參考。

一、日本大學認證評價制度確定的背景

（一）日本大學評價的發展歷程

在認證評價制度導入之前日本的大學評價經歷了自我評價期和第三方評價期兩階段。1991年2月日本大學審議會《關于大學教育的改善》咨詢報告中提出 “大學設置標準的大綱化” [1]，以緩和原大學設置標準中所規定的事前規制部分。1991年6月修訂的大學設置標準中指出，“為促進各大學擔負起不斷完善自身教育研究活動的責任，應導入自我檢查與自我評價體系”[2]。為此，大學標準協會于1994年11月公布了《大學評價手冊》，并于1996年4月正式開啟了大學自我檢查與評價的義務化。

到了1998年10月，在大學審議會提交的《關于21世紀的大學愿景與今后的改革方策——在競爭環境中彰顯個性的大學》咨詢報告中指出，大學要在“力爭充實自我檢查與評價的同時，有必要通過導入第三方評價體系等開展多元性評價，以發展大學個性，確立有助于完善教育研究內容與方法的相關體系” [3] 。文部科學省于是在1999年9月修訂了大學設置標準，并于同年設立了國立的“大學評價與學位授予機構”，開啟了日本大學有接受第三方評價機構評價義務的階段，但此時期實施的主要是以國立大學為對象的第三方評價。

而到了上世紀末期，日本大學面臨著大學全入時代的到來及國際競爭加劇等問題。為此，21世紀初期開始的小泉政府改革也波及到了高等教育領域，提出“面對要開展高質量教育研究活動的競爭環境，應在更加放緩有關大學設置相關規定的同時，有必要進一步整頓并導入依靠第三方開展的認證評價制度等相關監督體制”[4]。2002年8月日本中央教育審議會《關于建構與大學質量保證體系相關的新體系》咨詢報告，明確提出要導入新的第三方評價制度[5]。因此，2002年11月修訂的《學校教育法》規定，從2004年度開始，無論國、公、私立的所有大學都有義務導入大學認證評價制度。

具體來說，2002年修訂的《學校教育法》第109條規定，大學為了提高其教育研究水平，要根據文部科學大臣的規定，就大學的教育及研究、組織管理及設施、設備的狀況開展自我檢查與評價，并將結果加以公布。接著在109條第二項中規定，大學要在前項措施的基礎上，就大學的教育研究等方面的綜合情況，在政令規定的每個期間（大學為7年以內），要接受已獲取了文部科學大臣認證的機構（以下簡稱“認證評價機構”）的評價（以下簡稱“認證評價”）。進而在第109條第四項中指出，認證評價要根據大學的要求，按照大學評價標準（為開展認證評價，認證評價機構規定的標準）[6]開展。這一法律的修訂當然明確地說明了，所有高等教育機構有定期接受已獲得國家認證的機構開展的第三方評價的義務，即，大學要進行自我檢查與評價，并要以自我檢查與評價為基礎，應每隔7年接受認證評價機構開展的認證評價，且認證評價機構要根據獨自制定的標準開展認證評價。由此可以說，日本真正確立了由事前規制到事后確認的評價文化及與其相應的評價系統。

（二）日本大學認證評價制度確立的必然性

1.大學“設置審查”的現實問題要求大學評價從事前規制轉向事后確認

第二次世界大戰后的日本高等教育質量保證是以在設置大學和學部（院系）時的“設置審查”方式進行的。在日本，公、私立大學及學部在設置時，需要文部科學大臣的認可，而據《學校教育法》規定，此時文部科學大臣主要采取咨詢大學設置與學校法人審議會的方式。審議會的審查流程大體為：設置構想的審查、關于教育課程與教員的專門審查、作為學校法人的適切性與財務計劃的審查、對申請者傳達中期審查意見與要求修正申請內容、認可與否的判定、咨詢等步驟。這一政策成為戰后日本大學教育研究質量保證的要因。但是其也存在兩方面的主要問題：第一，由于采取的是事前規制方式，主要審查僅限定在設置初始期;第二，這一事前規制模式的具體規定涉及方方面面的細節，不利于大學的個性化發展。這一現實問題的存在要求文部科學省推進設置標準及審查手續的彈性化，以實現大學質量提升與不斷完善的目標。

2.大學普及與多樣化進程中教育研究“質”的保證與提升的需要

上世紀90年代以來，日本進入了泡沫經濟期，教育地方分權及市場化改革日益成為當權者和學者們關注的焦點。其結果就是“國家的行政管理和財政支持在教育領域被大規模削減”，“同時，高校設置基準的簡化、高等教育市場化和由此產生的高等教育多樣化引起了人們對高等教育質量的擔憂和對統一標準的重視”。[7]由此，政府原有的事前規制式的管理模式已無法保證大學適應社會發展的需要，建構新的高等教育質量保障體制已提到了議事日程。而且21世紀的大學在擔負著使高等教育得以廣泛普及作用的同時，對大學的個性化與各自的卓越性也都提出了相應要求。這就產生了由專門第三方機構對大學的教育研究質量加以評價的必要，以保證辦學質量及彰顯大學個性。

3.發揮大學社會說明責任的客觀要求

人類社會進入21世紀以來，要求大學應具有以評價文化為基礎的自律性，以使大學更具“開放的深度”。因此，大學有必要將自身擔負（或者發揮）的責任向社會加以說明。就其說明責任（Accountability）來說，大學對社會加以說明的主要部分不是財務狀況，而是作為大學宗旨的教育研究的質量與成果。只有這樣，才有利于大學根據社會需求辦學。

日本就是從大學個性化與教育研究不斷完善及作為公共機構的說明責任這一角度出發，在要求強化與充實大學自我檢查與評價的同時，提出導入對自我評價結果加以監督檢驗的第三方評價體系。要通過評價將大學的教育研究現狀、成果等以通俗易懂的方式公諸于眾，以廣泛征求國民對作為公共機構的大學的理解與支持，從而促進大學發展。而且現在這種認證評價制度的結果在某種程度上已經影響了日本政府的高等教育財政分配，進而影響了高等教育的發展進程。

二、日本大學認證評價制度的體系構成與大學接受認證評價的實踐案例（一）日本大學認證評價制度的體系構成

1.大學認證評價的相關評價機構

實施認證評價的評價機構在經中央教育審議會審查后，必須要獲得文部科學大臣的認證。目前，大學有復數的評價機構可供選擇，主要有：獨立行政法人大學評價與學位授予機構、財團法人大學標準協會、財團法人日本高等教育評價機構，各大學有權以各機構公布的評價標準等為參考選擇接受評價的機構。在實施認證評價時，評價機構公布的資料主要包括以下幾方面：①大學認證評價實施大綱，說明評價的基本方針及評價實施等基本內容;②大學評價標準，依此標準實施評價;③自我評價實施要領，大學在開展自我評價時需參考的要領;④評價實施入門指南，各評價機構成員在進行評價時使用的指南;⑤訪問調查實施要領，說明大學在接受訪問調查時需要準備或應對的事項。

2.大學認證評價的目的

現在，在國際上都很重視大學的第三方評價。就各國開展的第三方評價制度而言，由于各自教育制度的不同，在重視保證質量與重視完善的比例方面會有所區別，而就日本的認證評價而言，兩者受到同等重視可以說是其特征之一。概括起來說，通過自我評價與相關認證，保證大學教育研究活動的質量;通過將評價結果反饋給大學，有利于大學教育研究活動的完善;由于評價結果的公布，并通過將其通俗易懂地向社會公開，大學要接受社會的評價，以支援與促進作為公共事業機構的大學廣泛獲得國民的理解與支持。

3.大學認證評價標準的內容

日本的大學認證評價的標準雖說由于認證評價機構的不同會有所區別，但無外乎包括以下一些內容，詳見表1。

表1大學認證評價標準的基本內容

序號項目具體內容標準1大學目的目的的明確性、適切性/大學構成人員對目的的周知、向社會的公布標準2教育研究組織

（實施體制）與教育研究相關的基本組織的構成/開展教育活動必要的運行體制標準3教育及教育

支援者教員的配置/教員的采用及升格等/有益于達成教育目的的基礎性研究活動/教育支援者的配置/教育輔助者的靈活參與標準4學生的招收招生政策的明確性、公布與周知/按照招生政策招收/實際招生數與預定數標準5教育內容

及方法學士課程：教育課程/教學形態、學習指導法等/成績評價、學分認定、畢業認定

研究生課程：教育課程/教學形態、學習指導法等/研究指導/成績評價、學分認定、畢業認定

專業研究生院課程：教育課程/教育課程與該職業領域/教學形態、學習指導法等/成績評價、學分認定、畢業認定標準6教育成果對照目的，教育成果及效果提升情況標準7學生支援等選課指導、學習支援/自主學習支援的環境/有關學生生活與就業等的支援等（續表1）序號項目具體內容標準8設施與設備與教育研究組織及教育課程相對應的設施及設備/圖書等資料系統的配置標準9教育質量提升

與完善的體制檢查與評價教育的狀況、基于現狀開展的力求完善與提升的體制/有利于教員、教育支援者等素質提升的措施標準10財務財務基礎/收支計劃等/財務監察等標準11經營管理經營管理體制及事物組織/經營管理方針的明確性、各構成者的責任和權限的明確性/對大學活動綜合情況的自我檢查與評價、結果的公布資料來源：川口昭彥.大學評価文化の展開―わかりやすい大學評価の技法[M].東京：株式會社 ぎょうせい，2006：87.

在大學滿足了所有標準的情況下，認證評價機構認可大學達到了該機構所規定的大學評價標準，并加以公布。在此還需明確的是，只憑是否滿足各自標準的判斷并不能說達到了認證評價目的的全部。在評價結果報告書中還要對被判定為“優秀”與“需要改善”的項目情況加以記錄與說明，這對于實現認證評價的第二個目的“完善”是非常重要的，也可以說這是認證評價的特色所在。

4.大學認證評價委員會的設置與大學認證評價的實施

在開展評價時，設置由國、公、私立大學的相關人員及社會、經濟、文化等各方面的有識之士構成的大學機構認證評價委員會。為實施具體的評價而在委員會下設評價部門分委員會。鑒于被評價大學的教育領域及各自情況的多樣性，在具體組織評價分委員會時，必須要配置與被評價大學的院系狀況相應的各領域專家及有識之士為其成員，并要求其開展從客觀立場出發且以專業性判斷為基礎的富有較高信賴性的評價。因此，評價委員在取得共同認識及理解的前提下，為了適當且順利地完成職責，要對認證評價的目的、內容、方法等進行充分地研修，同時還要不斷分析每年進行的認證評價的成果與問題，并力爭將其結果反映在研修課程中，這又在一定程度上為順利開展評價提供了體制保證。

5.大學認證評價的方法與日程

大學認證評價一般通過書面調查與訪問調查來實施。書面調查根據“自我評價實施要領”、各大學制作的自我評價書、機構獨自調查與收集的資料及數據等實施。這一書面調查的結果在訪問調查約1個月前送給要開展訪問調查的大學。同時也會將自我評價書中不明確的地方、資料與數據的不足等通知給大學。訪問調查實施的1周前大學要將對此的回答反饋給評價機構，評價部門的成員對此加以分析之后才開始訪問調查。訪問調查除根據“訪問調查實施要領”外，還要對在書面調查中未能加以確認的事項展開調查。

評價委員會根據在部門會議總結的書面調查與訪問調查結果，形成評估報告方案，并將其送給被評價的大學，大學如果對此報告方案有意見，可在一個月內提出申述。在此基礎上，評價委員會確定評價報告書，在提供給被評價大學及其設置者的同時，還要廣泛地在社會上公布（日程詳見表2）。

表2機構別認證評價的過程與日程

事項時間備注由機構舉辦的說明會等6—7月評價的申請及受理9月末對大學自我評價相關人員等開展研修11—12月提交自我評價書第二年6月末評價機構開展評價工作7月—

第三年1月通知評價結果1月末意見申述2月對評價委員

開展研修確定評價結果3月提供給大學及其

設置者，向社會

廣泛公布資料來源：川口昭彥.大學評価文化の展開―わかりやすい大學評価の技法[M].東京：株式會社 ぎょうせい，2006：90.

（二）大學標準協會的認證評價——早稻田大學的案例

1.早稻田大學接受認證評價工作的組織

早稻田大學是由13個學部和21個研究生院構成的綜合大學。2004年認證評價制度確定后，早稻田大學在較早階段就開始了認證評價工作的準備，并于2006年春到秋季期間制定并完成了“2005年度自我檢查與評價報告書”。在書面審查階段，各分科會的主查及委員在分別進行個別書面評價的同時給出了具體評價意見，并在主查的領導下匯編成一個分科會報告書。分科會報告書還要經過全體審查委員的討論才能定稿，并送交早稻田大學。2006年10月該校接受了大學標準協會的實地訪問調查，評價結果于2007年3月正式公布[8]。

2.早稻田大學認證評價的結果與問題

?大學標準協會給出的早稻田大學認證評價結果是，早稻田大學滿足了大學標準協會規定的大學標準。在評價結果中，詳細列舉了早稻田大學的辦學優點：在教育方法方面，亞洲太平洋研究科每學期對全體課程開展由學生進行的坦誠的教學評價，并將結果在校內公布，因這有利于全體教師的教學改善而頗受好評。在社會貢獻方面，與所在社區的商業街、行政部門、志愿者組織等合作導入的社區通貨“阿童木通貨”有益于地區經濟的活性化及社區建設，而且在為志愿者參加活動擴大機會方面也獲得很高評價;多數教師不僅通過論文和著作，而且還通過出席國際會議、講演、參與新聞媒體活動，以及通過擔任政府等行政部門審議會與委員會的委員職務等完成大學的社會貢獻，這也獲得很高評價。

?評價結果還就早稻田大學辦學中存在的問題提出了相關建議：在教育內容與方法方面，希望理工學部對因就業方向改變而出現的轉學部與轉學科的條件與學分認可等靈活加以應對;在招生方面，人間科學部過去5年入學人數明顯超過預定招生人數，需要加以糾正。而文學研究生院由于專業不同招生情況有較大區別，碩士研究生階段只有一個專業滿額招生，另5個專業的招生規模甚至低于預定的半數，需要在適度的招生規模方面下功夫。[9]

三、認證評價實施第一周期的成果與問題

認證評價和自我檢查與評價、外部評價不同，是根據各認證評價機構制定的“大學標準”開展。只有滿足了大學標準中的所有標準時，才可下達“適合”的判定。只要有一個標準未能滿足就會被判定為“不適合”。另外，由于認證評價機構不同，在并不能充分地獲得判定“適合”證據的情況下，也有判定為“保留”的情況出現，即使被判定為“不適合”，有的認證評價機構也可以接受 “再評價”。第一周期（2004-2010年）的審查情況如表3所示。

從表3可以看出第一周期的認證評價具有兩大特點：一是設置者和認證評價機構具有很強的關聯。國立大學除宮城教育大學一所學校外，接受的都是大學評價與學位授予機構的評價;公立大學在大學標準協會、大學評價與學位授予機構接受審查的基本各占一半;另外，占4年制大學7成的私立大學接受大學標準協會、高等教育評價機構審查的各約占一半，由于高等教育評價機構是以日本私立大學協會為基礎而設置的，所以協會的大部分加盟校在此接受審查，而國立大學與公立大學均未在此接受審查。二是接受3個認證評價機構審查的721校中，被認定為“不適合”的大學各機構各有一校，共3校。另外，被判斷為“保留”的大學為41校，且都是私立大學。就其共同理由來說，并非大學教育內容與方法出了問題，主要還是由于未能滿額招生，并由此帶來學校財務情況惡化、管理運行非正常化等問題。

從高等教育質量保證體系中第三方評價的觀點來看，認證評價制度在實施過程中，還存在著一些需要解決的問題。

第一，日本認證評價中的第三方評價目標是高等教育機構請求第三方確認其是否實現了辦學目的。也就是說，明示與確認機構的“有效性”是認證評價本來的宗旨。不過在實際認證過程中，雖不能說評價僅停留在各自標準的確認方面，卻在一定程度上忽略了認證評價的宗旨。

第二，高等教育的最大利益相關者及受益者是學生，可是學生對大學的自我檢查與評價以及認證評價過程的參與極為有限，一般只不過是在實地訪問調查時設定了對學生及畢業生的訪談而已，而學生如何參與也是有待思考的課題。

第三，大學可以自由選擇認證評價機構的做法并不能真正改變或提升大學教育的質量。認證評價由于可以自由地從復數的評價機構中加以選擇，就難免會發生當某個認證評價機構給予“保留”甚至“不適合”這一評價結果時，而選擇別的認證評價機構接受審查。這種搖擺的關系當然不利于大學教育質量的提升。

四、日本的大學認證評價制度的特色

第一，日本的大學認證評價是依據大學評價標準開展的促使大學評價文化從事前規制轉型到事后確認的評價。作為各機構認證評價的特色值得注意的就是，各機構在評價結果中分別指出并記錄了被評價大學在各自大學活動中的“卓越點”及“要完善之處”，借此更有助于完善與提升大學教育研究活動的質量，從而體現了從事前規制轉向事后確認的優勢所在。

第二，日本的大學認證評價制度開展的是以大學教育活動為中心的評價，并力爭促進大學的特色發展。為了培養與確保適應知識經濟社會需要的人才，各認證評價機構都非常重視斟酌評價的國際發展趨勢，在評價標準和評價方式的選擇與制定上也都很重視對外國相關情況的調查與把握，開展以大學的教育研究活動為中心的綜合性評價。另外，在開展認證評價判斷時，為了充分發揮大學的個性與特色，在教育研究活動等方面，注重根據各大學所固有的“目的”加以推進，這就在一定程度上促進了大學的個性化發展。

第三，日本的大學認證評價制度是以自我評價為基礎、以同行評價為中心的評價。為了確保評價的透明性、公正性及實效性，認證評價重視大學以評價機構明示的《大學評價標準》及《自我評價實施要領》為基礎開展的自我評價。各機構開展的評價要分析大學開展的自我評價的結果，并據此結果加以實施。同時，在大學進行的教育研究活動的內容多數屬于定性的內容，僅憑一些數據很難明示教育研究的成果。也正因此，為了適當地評價大學的教育研究活動等，認證評價是以對大學教育研究活動有充分理解的有識之士進行的同行評價為中心進行。

第四，日本的大學認證評價制度是透明性高、富于開放性且公正的評價。這主要表現在：評價實施者使用的《評價實施入門指南》是公開的，以便大學開展自我評價時使用;在對來自大學的各種各樣的提問加以及時回答的同時，將其內容在網站公布，實現了信息共享;再者就是設置了意見申訴制度，即在確定評定結果之前，將評價結果通知給被評價的大學，給予大學申訴的機會，在提出申訴之后，評價委員會再次進行審議，并確定最終的評價結果，且在公布評價結果的時候，申訴內容等也要同時記錄在內。此外，還會以向社會公布評價結果的方式等，提高評價透明性。而且各評價機構還要根據評價經驗及被評價大學的意見等，對評價體系不斷進行完善。

參考文獻：

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[2] 文部省令.大學設置基準[EB/OL].http：//www.kyoto-u.ac.jp/uni_int/kitei/reiki_honbun/w002RG00000949.html，2014-10-28.

[3] 大學審議會.21世紀の大學像と今後の改革方策について ―競爭的環境の中で個性が輝く大學― （答申，平成10年10月26日）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_daigaku_index/toushin/1315932.htm，2014-10-25.

[4] 総合規制改革會議.規制改革の推進に関する第1次答申（2001年12月11日 ）[EB/OL]. http：//www8.cao.go.jp/kisei/siryo/011211，2014-10-25.

[5] 中央教育審議會.大學の質の保証に係る新たなシステムの構築について（答申，2002年8月5日）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/020801.htm，2014-10-25.

[6] ?平成14年法律第118號 學校教育法の一部を改正する法律[EB/OL].http：//hourei.hounavi.jp/seitei/hou/H14/H14HO118.php，2014-10-25.

[7] 徐國興.日本高等教育外部評價制度的多視角角度[J].中國高等教育，2008（9）：62.

[8] 大學基準協會の評価 ： 早稲田大學の事例を中心[R].日本教育學會大會研究発表要項，2007，（66）：130.

[9] 大學基準協會.2006（平成18）年度「大學評価」の結果について[EB/OL].http：//www.juaa.or.jp/accreditation/university/result_2006.html，2014-10-25.