我國省直管縣體制改革中的障礙性因素探析

常元青

摘 要：近些年來，隨著市場經濟的發展，市管縣的弊端日益暴露，而省直管縣體制逐漸成為行政管理體制改革的熱點，其核心要旨在于給予縣級政府更大的自主發展權和發揮空間，從而激發縣域經濟社會發展的活力，緩解市管縣的弊端。本文重點強調具體問題具體分析，不搞一刀切，完善配套的制度和體制，加強立法，妥善處理各方面的利益等等，只有努力克服障礙性因素，逐步破解改革過程中的各種難題，才能實現省直管縣體制改革的應有成效。

關鍵詞：省直管縣；體制改革；障礙因素

中圖分類號：D625 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0003-02

省直管縣體制是指地方行政管理關系由以往的“省—市—縣”三級管理模式轉變為“省—市、省—縣”二級管理模式，由省直接管理縣，代替了以前市管縣、市領導縣的體制。為了提高政府行政效能、解決市管縣體制下的弊端、促進縣域經濟的發展，我國從1992年浙江省以強縣擴權（擴大13個縣部分經濟管理權限）為主要內容開始探索省直管縣體制改革，現如今隨著省直管縣體制改革的不斷深入，一方面形成了浙江、海南模式的成功經驗，但另一方面也出現了一些影響改革深入推進的障礙性因素，如何認識和化解這些深層次的障礙性因素，對于推動省直管縣體制改革就顯得尤為重要。

一、省直管縣體制改革中的障礙分析

所謂省直管縣體制改革中的障礙是指不利于或是制約實行省直管縣體制的各種因素的總和。概括起來，省直管縣體制改革中的障礙主要包括認知性障礙、利益性障礙、體制性障礙三個方面。

1.認知性的障礙

在改革的進程中，首先遇到的障礙是關于認知性方面的障礙，各試點省份關于改革的目標、相關概念以及思想認識方面都存在偏差，從而進一步阻礙了改革的順利進行。

一是目標認知偏差。在省直管縣體制改革中，各試點省份的目標僅僅停留在減少行政層級，簡單地取消地級市這一管理層級，使省級政府在政治、經濟、文化、社會等等各個方面對縣實行直接管理和領導，因此，在試點中普遍的做法和改革的重心全部放在權力的下放和省縣關系直接對接上。

二是相關概念混淆。在試點省份，除了對改革的目標認識偏差之外，對改革相關的概念認識也出現偏差與混淆。與省直管縣體制相關的概念有“強縣擴權”“擴權強縣”“財政省直管縣”“行政省直管縣”等四種概念。試點省份在改革的決定與意見等相關文件的表述中經常把這四個概念混用或者是相互替代。

三是思想認識不統一。在改革的進程中不同層級的政府和官員對于改革的共識不足，思想認識也不統一。從省級政府的層面來看，省級政府和領導普遍支持和鼓勵改革，但也有相關部門擔心直管縣之后對管理能力和管理不到位的擔憂；從地級市政府的層面來看，作為利益流出的一方，對改革被動接受，消極回應，他們在思想上普遍有抵觸情緒。從縣級政府的層面來看，他們積極支持和回應改革，從而獲得更多的發展空間和條件，但對于領導干部和政府官員來說，也擔心升遷和工作負擔的問題，因此他們處于兩難的境地。

2.利益性的障礙

省直管縣體制改革打破了以前的體制模式，必然會受到原有體制下的既得利益的反對和阻撓，因為他們已經習慣了舊體制，同時他們也是舊體制下的既得利益者，實行省直管縣體制改革必然會改變他們的財權、事權、人事權，尤其會對地級市政府的權力和作用產生重大影響，同時也增加了縣域之間的沖突。

一是市縣利益沖突。在省直管縣體制改革的試點過程中普遍出現了市縣之間利益矛盾，產生這種現象的原因首先是市縣之間的關系界定不清晰，未來市縣之間的關系是此消彼長還是“平起平坐”、相互合作，關于這一規定沒有明確的法律文件；其次是市縣之間權限分配不清晰，在試點過程中大多數省份推行的是浙江模式，實行財政上的省直管縣，而對于行政上的省直管縣還在探索階段，這樣就導致財政權和行政權分配不清，權限不明，造成沖突；最后是市縣之間權責不一致，在原有市管縣體制中市在財政資金調度方面有較大能力，提供著有效公共產品的權利和責任，但改革后地級市在財政方面的權力變小了，責任沒有減少，縣的財政權變大了，責任沒有相應的增加。

二是縣域之間的利益沖突。從目前試點的省份來看，大多數選取的是經濟發達、資源豐富、自然條件優越的縣進行試點，因此，在賦予這些縣域更大的自主權以后，他們的發展勁頭更快，這樣就難免和其他不怎么發達的縣域之間產生沖突，無論是在經濟發展的速度、規模方面還是資源配置方面，為了顯示政績，他們之間的競爭都會加劇。

3.體制性的障礙

省直管縣體制改革雖然在如火如荼地進行著，但是與改革相關的其他方面的改革與配套設施并沒有與之相匹配，在試點中也存在一些體制方面的障礙，不僅包括行政管理體制上的問題，也包括角色定位與政治規范方面的問題。

一是權責配置不明確。在改革試點中出現了有時候縣域的權限過大，然而，對于縣級政府權限的監督卻出現了“空擋”，這樣就容易造成權責不匹配、濫用權力、地方保護主義和腐敗等問題。相應地，市級政府的權力被削弱了，然而市級政府發揮中心輻射作用、帶動縣域經濟發展、公共服務的責任依然存在，這樣就使市級政府的積極性有所降低，這也是省直管縣體制改革中權責不匹配的現象。因此，在改革中合理配置權限，明確各自的權責顯得尤為重要。

二是角色定位不清晰。明確合理的目標是正確行動的前提。在改革試點中，一些省份的市和縣角色定位不清晰，這主要是由于頂層制度設計不匹配以及相關的財稅改革、司法體制改革、縣域公共服務與應急事件處理能力等方面的體制不匹配。

三是政治規范需要重構。一方面，一些垂直部門有擴權的趨向，權責不匹配的問題越來越嚴重。垂直部門為了守住既得利益，往往拒絕放權；另一方面，市級政府帶動縣域經濟發展的動力和作用大大降低，對縣級政府的支出責任也將隨之弱化，涉及跨縣的抗旱抗澇、衛生防疫、科技推廣、農田水利建設、環境保護等支出責任難以落實到位，從而造成了一些社會問題。

二、省直管縣體制改革的對策建議

省直管縣體制改革作為一個全面復雜，牽涉面廣的體制調整，改革不可能一蹴而就，在改革的過程中必定會面臨許多障礙，只有認清和理順改革過程中存在的障礙，進而探索和提出合理的克服障礙的對策和建議，才能進一步推進改革，充分發揮省直管縣體制的積極作用，使我國當前的行政管理體制改革取得應有的成效。

1.明確目標，統一思想認識

首先，明確改革目標。改革不應簡單的停留在減少地級市這一政府層級和放權的層面上，而應該把改革的目標放在轉變政府職能，理順政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用上，合理分配各層級政府之間的權力，同時適當地引進商會、行業協會等社會組織承擔政府轉移出來的職能，另一方面要盡量消解行政區經濟，以需求經濟代替屬地經濟。

其次，理清相關概念。強縣擴權是對經濟發展較快的縣市政府適當地擴大經濟社會管理、立項審批、招商引資、財政稅收等權力；擴權強縣是對所有的縣市政府進行擴權，增強縣域經濟的活力，促進縣域經濟社會的發展；財政省直管縣是將財政收入、支出責任劃分、財政預算編審、財政結算等等財政管理權責在各級政府間進行調整與配置；行政省直管縣是省級政府對縣市政府在經濟、社會、財政、人事等方面進行全面管理的體制。

最后，統一思想認識。從思想上，各級政府應堅持執政為民的理念，建設服務型政府，更加注重改善民生，尤其對于縣級政府要注重促進農村的經濟發展。從管理上，各級政府應提高公共服務水平和政府治理、管理能力，尤其對于省級政府而言，管理幅度的增加，管理難度的增大更應該提升干部的管理能力，縣級政府要注意和省級政府做好對接工作，對干部進行定期的培訓。

2.調整利益結構，理順利益關系

對于市縣利益沖突問題首先是要明確規定市縣之間的關系，各個省份的省情、市情、縣情都各不相同，市縣之間的關系也不盡相同，但對于他們之間的關系要有明確的法律規定；市縣之間權限分配要清晰，尤其是經濟管理權限和組織人事權限，在下放審批權的同時人事權也要與之相配套；市縣之間權責要一致，對于市級政府而言，減少權力的同時也要減少相應的責任，對于縣級政府而言，享受權利的同時也要增加相應的責任。

3.改革體制，創新機制

省直管縣體制改革最終還是要轉變政府職能，實現政府的功能性變革，進一步向市場和社會放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和社會組織在公共事務管理中的積極作用。

一是健全人事管理機制。要強化縣級政府干部的培訓制度和考核制度，提升縣級政府干部的決策與執行能力，同時要提高省市縣政府間干部交流的幅度與頻度。在人崗匹配、權責一致的原則下，合理調整機構設置和人員編制。適當的增加縣級政府干部的人員編制，以應對人員少而事務多的局面。

二是創新績效考核機制。良好的績效考核機制會激勵政府工作人員積極地投入工作，提高行政效率，近年來，目標管理法成為一種非常受歡迎的考核方法，在省直管縣體制改革中，省級政府和縣級政府確立明確的目標，并以目標的完成情況作為考核的結果，重點考量縣級政府發展縣域經濟、履行社會管理和公共服務的能力。

三是完善公共權力監督機制。省直管縣體制改革的核心內容就是下放權力，然而，現階段卻出現一些有權無責的現象，按照權責一致的原則，應該健全行政問責制度和執法責任追究制度，在下放權力的同時，對相關權限進行監督，保障下放的權力切實服務于人民，為人民謀利益。

誠然，縱觀歷史，放眼世界，少有哪個國家的重大改革是一蹴而就的，在關乎國家發展前途的重要歷史進程的改革中，總會遇到各種各樣的障礙與困難。省直管縣體制改革之路也定會充滿各種風險與挑戰，這就需要我們在國家的統一部署下，充分結合各地實際，發揮積極性與創造性，逐步破解改革過程中的各種難題，從而實現省直管縣體制改革的應有成效。

參考文獻：

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