論公共管理的社會性內涵

呂鵬軒

摘 要：事物的內在屬性就是所謂的內涵。認識和處理問題的前提就在于揭示事物本身的內涵。雖然，我國在公共管理方面的爭鳴與討論已經持續了很久，但就其內涵認識卻一直沒有統一的意見與定性。本文將對公共管理的社會性內涵進行淺要分析，將自身管見和盤托出，以期給相關研究人員以有益借鑒。

關鍵詞：公共管理；社會性；內涵；屬性

1 公共管理的概述

1.1 公共管理的概念

公共管理作為管理范疇內的組成部分，同其他類型的管理在運作、基本原則、基本方法等方面具有很多的相似之處。但是在自身特點和研究對象上，公共管理又有著明顯的不同。如比較常見的工商管理的研究對象是企事業單位及它們的運營過程，而公共管理的研究對象則是社會公共組織、人民政府和國家的管理過程及其公共事務。這兩者的明顯不同之處在于：首先是管理目標的差異，工商管理以追求組織最大利潤為主要目的，而公共管理以追求社會公共利益為主要目的；其次在于管理性質上的差異，工商管理本身有著很強的市場競爭性，而傳統意義上的公共管理則有著一定程度的壟斷性質；再次是表現為管理手段上的差異，工商管理以行政命令和法律行為為輔助，以經濟行為為主要手段，而傳統的公共管理則相反，其以經濟行為為輔助，以行政命令和法律行為為主要手段。在公共管理研究中，我們不僅需要掌握兩者的共同特點，更要把握兩者的不同之處，全面認識公共管理。

1.2 公共管理的類型

從外延意義上來講，公共管理包含其所管理的全部公共事務。而公共事務從宏觀上來區分的話大致可以分為三種：第一，社會公共事務。第二，政府公共事務。第三，國家公共事務。

首先，社會公共事務。這里所講的“社會”并不是廣義上的“人類社會”，而是指與經濟管理職能和政治管理職能并列的管理范疇，其主要涉及同人民群眾日常生活密切相關的社會公共事務。它主要包括科技、教育、體育、醫藥衛生、文化藝術等公共事業；社會公共事業、社會服務和維持公共秩序的公共事務等。此種公共事務與社會大眾的日常生活和社會成員的根本利益緊密相連，它將全部社會大眾作為根本實施對象，因而，也就擁有最為強烈的社會公共性。

其次，政府公共事務。據《美國百科全書》，“一般意義上的政府是指民族國家及其地方政府的法定程序和基本組織機構，它適用于國家機構和管理團體。”由此可見，某個社會或者國家的治理機構就是我們常講的政府。必須說明的是這種概述是指狹義上的政府，專門用以指某個國家的中央和地方行政機關。此種意義上的政府公共事務包含國家安全公共事務、國家禮儀與行政區劃方面的政治性公共事務、機關內部公共事務、人事行政公共事務及財務行政公共事務。

再次，國家公共事務。狹義層面上的國家是指廣義國家定義中最為重要的司法和部分立法。此類國家公共事務主要包含制定法律法規，維護國家領土完整和國家主權統一，維持社會公共秩序等，相對比較注重國體、政體方面的、關乎整體職能把控的影響類型和宏觀控制的公共事務。

綜上所述，公共組織關于社會公共事務的管理即是所謂的公共管理。由于各項公共事務具有社會公共事務、政府公共事務和國家公共事務的區分，因而，公共管理對應的也可以歸納為社會公共管理、政府公共管理和國家公共管理。這三類公共管理一同組成了龐大而統一的公共管理體系。這就要求我們既要從共性中把握他們的統一，又要從個性中區分他們的差異，以個性與共性互相聯系的辯證法去看待公共管理。

2 公共管理的共同內涵是社會性

居上所述，社會公共管理、政府公共管理和國家公共管理共同構成了公共管理，因而，“社會”、“政府”、“國家”都各自屬于公共管理的內涵部分，但是，相對對比而言，“社會”才真正屬于公共管理的共有內涵。

2.1 公共管理主體的社會性內涵

社會公共組織、政府、和國家是公共管理的主體。本文將對其分別進行社會性特征闡釋。

首先，各類社會性組織作為社會事務的管理主體，其本質上是社會自我服務、自我管理的組織。只是在階級社會，各類社會組織是附屬于政府和國家組織的，且在一定程度上具有階級的印記和政治色彩。但隨著社會主義市場經濟的不斷完善，社會會自我服務、自我調節和自我管理水平也日趨提升，此類社會組織注定會逐步摒棄先前的附屬狀態而逐漸獨立。如果政府和國家一旦消亡，社會必將會依靠此類組織進行社會管理，只是這時的社會組織將會完全失去其政治性和階級性罷了。在今后一定的時期內，各類社會組織仍無法稱為真正的獨立性社會組織，這些社會組織仍會同政府和國家共同管理社會。但是這并不足以否認這類社會組織的社會性。隨著政府不斷完善公共管理體制，政府職能也會相應轉變，政府會逐漸從其當前所擔負的諸多社會職能中退出而將其交付給相應的社會組織。在這種趨勢下，我們應不斷提升此類社會組織的社會性成分，不斷提升他們的社會自主性，推動他們朝著真正的社會組織不斷前進。

其次，國家源自社會，是社會發展到一定階段的產物，是在社會中產生但又居于社會之上且逐漸與社會脫離的一種力量。國家的出現表明社會和國家是密不可分的，社會是國家出現、存在的前提，國家是社會矛盾運動的結果。這很明顯的說明了國家具有社會性的特征。此外，國家并不是本來就存在的，而且也不可能一直存在下去。國家會隨著階級消滅條件的成熟而自行消亡。這也在一定程度上表明了國家對社會的依賴。還有，根據社會發展的需求差異，國家對社會也會具有不同的作用。就社會整體發展規律和發展趨勢來講，社會越發展，其自我調整、自我管理的水平就越高，國家對社會發生作用的強度也會越小，領域也會逐步收縮。因此，隨著社會的不斷進步，國家主體必然會由以政治統治職能為主不斷向以社會職能為主進行轉移。總之，國家以社會為存在基礎，我們無法脫離社會去研究國家的存在與作用。

再次，政府作為國家的半生產物，同國家相同，也不是原本就有的，也不會一直存在下去。作為國家的重要構成部分，政府的產生不僅是社會發展的需要，而且政府為發生社會作用而形成的政府職能也是以社會的發展需求為前提的。一旦一個政府無法有效的反映、代表和吸納社會對其要求，一旦一個政府沒有有效的回應社會要求的能力，那么，這個政府就不再是一個合格的政府。因此，從某種程度上來講，社會性是政府生命力的來源，是政府有效屬性的所在。

2.2 公共管理對象的社會性

公共管理的對象是公共管理的客體，也就是社會公共事務，依照公共事務的性質通常可以將其分為國家、政府、社會三種類型的公共事務。而公共事務的公共性可以體現以下幾方面內容，首先，公共事務的公共性體現在公共部門或者公共服務機構，其管理的主體都是國家政府以及社會中的公共組織而不是其他的私人或者私人組織。其次，公共事務的公共性還可以通過公共管理活動的性質體現出來，其主要用于為社會公眾提供公共利益和公共服務。再次，公共事務的公共性還體現在公共管理活動的社會責任和績效要求。公共管理的公共性特點要求其對績效的衡量不能通過簡單的利潤或者效率標準來衡量。最后，公共管理事務的公共性可以體現社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的參與。而社會公眾對公共管理活動的參與可以體現大眾對政府決策的影響，社會公眾對政府活動的意見會形成具有影響的輿論，進而對政府公共政策產生影響。現階段電子政府的推行，使得公共管理活動的公開性得到了進一步的發展。總之，現階段社會性已經成為公共管理的主要特征內涵。

3 公共管理社會性內涵需注意的問題

在公共管理中，應該正確把握社會性和政治性的關系。公共管理中的社會性和政治性是相輔相成的，社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，反之，政治性是社會性的保證，只有堅持政治性的指導作用，才能讓公共管理向著正確方向發展。為此，在公共管理工作中，必須將政治性貫穿于公共管理的整個過程中，科學處理政治性與社會性的關系。國家政府在產生之前就已經有了社會的存在，所以社會性要比政治性的存在更長久，公共管理中的只有著眼未來，重視當前，才能做好每一項公共管理工作。除此之外，現階段公共管理的學科體系問題也需要得到更多的重視，學科體系問題是學科建設的基礎，在公共管理學科建設中，應該對公共管理的社會性內涵進行充分分析，解決在學科建設中存在的課程設置問題。

4 結語

公共管理以追求社會公共利益為主要目的，公共管理的對象是公共管理事務，主要包含了國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理，其管理對象都具有社會性的特點，社會性是公共管理的共同內涵，為此，本文就公共管理的社會性內涵進行分析，為國家政府處理社會公共事務以有益提示。

參考文獻

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