論全面預(yù)算管理規(guī)范下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

于漭

摘 要：隨著最新的事業(yè)單位會計準則和預(yù)算法的頒布，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，也日益被全社會所重視，社會和政府對其要求也日益提高。全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制有很多相同相近之處，用全面預(yù)算管理規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有著事半功倍的效果。本文對此進行分析，首先闡述相關(guān)理論基礎(chǔ)，然后分析行政事業(yè)單位全面預(yù)算方面內(nèi)部控制存在的問題，最后提出全面預(yù)算管理規(guī)范下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；內(nèi)部控制

政府現(xiàn)在越來越注重全面預(yù)算在自身中的應(yīng)用，目前財政收支絕大部分由行政事業(yè)單位活動來完成，所以以全面預(yù)算規(guī)范來加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，管理好財政資金的使用效率和效益，對提高我國經(jīng)濟發(fā)展效率有著重大的意義。本文對全面預(yù)算管理規(guī)范下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行分析討論。

1 全面預(yù)算管理規(guī)范與內(nèi)部控制結(jié)合的理論基礎(chǔ)

（一）全面預(yù)算管理概念界定

全面預(yù)算是指經(jīng)濟主體從戰(zhàn)略高度，對自身內(nèi)外部經(jīng)濟因素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，對自身的各種活動和資源進行預(yù)先計算和安排。全國預(yù)算對經(jīng)濟主體在戰(zhàn)略目標貫徹、提高資源配置效率、實現(xiàn)自身價值上，有著非常重要的意義。全面預(yù)算管理有著全面、全員、全額的要求。以行政事業(yè)單位為例，全面是指要囊括行政事業(yè)單位的全部活動；全員是指行政事業(yè)單位所有部門和工作人員，都要參與全面預(yù)算管理，并且有加強資源協(xié)調(diào)和配置的責任；全額是指不僅包括行政事業(yè)單位的財政資金收支活動，還要包括籌資活動預(yù)算、業(yè)務(wù)活動預(yù)算和資本預(yù)算，即資本運營和業(yè)務(wù)經(jīng)營并重。

（二）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的異同

全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制，首先前者對后者有導(dǎo)向作用，全面預(yù)算管理集中反映了經(jīng)濟主體的近期和長遠期相結(jié)合的戰(zhàn)略目標，而內(nèi)部控制則是為了實現(xiàn)主體戰(zhàn)略。其次，前者是后者的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制的五要素與全面預(yù)算的全面囊括，是兩者能夠全方位融合的原因，內(nèi)部控制能夠在全面預(yù)算的全方位預(yù)算基礎(chǔ)上展開。第三、前者是后者開展風險評估的依據(jù)，全面預(yù)算形成的指導(dǎo)性文件，為風險評估提供依據(jù)和要求。第四、前者是后者的具體活動之一，預(yù)算控制也是內(nèi)部控制的一部分。第五、前者是后者的信息交流平臺，全面預(yù)算工作，有著信息收集、分析加工的功能，也是內(nèi)部控制信息溝通的實現(xiàn)方式之一。最后，前者是后者實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的必要保障，全面預(yù)算為內(nèi)部監(jiān)督提供了事前的標準，全面預(yù)算考核功能也是內(nèi)部控制監(jiān)督的實現(xiàn)途徑之一。

2 行政事業(yè)單位全面預(yù)算方面內(nèi)部控制存在的問題分析

從當前行政事業(yè)單位全面預(yù)算的實踐情況來看，雖然其全面預(yù)算管理框架和執(zhí)行上初步完善，但是還不夠符合全面預(yù)算管理的理念和執(zhí)行要求，具體不足如下：

（一）全面預(yù)算理念淡薄

很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，對全面預(yù)算管理認知不到位，沒有認識到全面預(yù)算對一切經(jīng)濟和非經(jīng)濟業(yè)務(wù)都有預(yù)算編制的功能，編制預(yù)算時，僅限于財務(wù)預(yù)算，而對其他數(shù)量性的業(yè)務(wù)沒有納入全面預(yù)算管理。普遍忽視預(yù)算的監(jiān)督功能，僅僅把預(yù)算當成花錢列支的工具，而沒有將其視為管理體系的一部分，這樣自然無法將追求經(jīng)濟效益的積極性調(diào)動起來。

（二）缺乏科學的編制方法

目前我國行政事業(yè)單位預(yù)算編制多限于成本費用、財務(wù)收支、資產(chǎn)管理方面，對于工作業(yè)務(wù)、投資項目、財務(wù)管理、人力資源等領(lǐng)域，預(yù)算涉及的較少，而且也缺乏結(jié)合各專業(yè)特點的、科學的預(yù)算編制方法的運用，這導(dǎo)致全面預(yù)算指標、數(shù)量和廣度不夠，難以對行政事業(yè)單位的具體工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。而且我國行政事業(yè)單位，傾向于使用滾動預(yù)算法來編制預(yù)算，而全面預(yù)算管理要求結(jié)合工作實際采取零基預(yù)算法，則應(yīng)用得偏少，結(jié)果導(dǎo)致預(yù)算編制不準確，或年末結(jié)余較多，或需要追加。

（三） 全面預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力

很多行政事業(yè)單位預(yù)算編制完了，卻起不到約束管理作用，在實際支出中，存在不同項目擠占挪用資金、預(yù)算超支或年末突擊花錢、決算報表對真實業(yè)務(wù)反映性差的問題，這都是內(nèi)部控制與預(yù)算編制脫節(jié)，造成全面預(yù)算管理形同虛設(shè)的問題。

（四）監(jiān)督考核機制執(zhí)行不到位

很多行政事業(yè)單位，對全面預(yù)算的執(zhí)行情況，對預(yù)算與實際執(zhí)行情況的偏差，缺乏詳細分析，不重視對其的監(jiān)督和考核，缺乏激勵機制的執(zhí)行，沒有將全面預(yù)算執(zhí)行情況與工作人員的績效考核相掛鉤，造成預(yù)算執(zhí)行無約束力。

3 全面預(yù)算管理規(guī)范下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)

對于行政事業(yè)單位，傳統(tǒng)預(yù)算在該單位的重要地位根深蒂固，全面預(yù)算作為其的擴延發(fā)展，有著現(xiàn)成的基礎(chǔ)和便利，通過全面預(yù)算來完善單位內(nèi)部控制，會起到事半功倍的效果。而且行政事業(yè)單位全面預(yù)算體現(xiàn)著戰(zhàn)略性的、經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標的統(tǒng)一，體現(xiàn)著合法合規(guī)的目標，反映了市場經(jīng)濟下，對做出的價值貢獻應(yīng)與其社會資源耗費相對比的要求，這些都是內(nèi)部控制的目標。所以全面預(yù)算的目標體系與內(nèi)部控制目標有著高度的一致性。用全面預(yù)算管理規(guī)范內(nèi)部控制既有理論可行性，又有實踐可操作性。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)上要符合全面預(yù)算管理要求

行政事業(yè)單位要高度重視全面預(yù)算管理的要求，設(shè)置預(yù)算編制委員會或類似機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門都要派人員加入該機構(gòu)，負責全面預(yù)算編制等相關(guān)工作。另外，單位的監(jiān)督和審計職能一般在財政機關(guān)的監(jiān)督部門和審計機關(guān)，但是單位也要設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)審監(jiān)督崗位，以發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督和配合財政機關(guān)監(jiān)督、審計機關(guān)審計的職能。單位的經(jīng)營決策制定后，要在全面預(yù)算上有所體現(xiàn)，從其指定的全面預(yù)算上要能看出單位預(yù)算年度所要貫徹落實的政策和業(yè)務(wù)。

（二）加強編制力度，切實做好風險管控

要將預(yù)算編制進行分解，落實到每個部門、人員，同時要注重對非經(jīng)濟、非財務(wù)業(yè)務(wù)工作的預(yù)算編制，對每個業(yè)務(wù)項目都要編制預(yù)算，對無法用金額量化的業(yè)務(wù)部分，要以具體的數(shù)量單位做預(yù)算。要采用結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點的預(yù)算編制方法。

在內(nèi)部控制中，要將有限資源按照預(yù)算編制進行分配并強調(diào)業(yè)務(wù)崗位相互制衡，要嚴格執(zhí)行內(nèi)控原則和措施使全面預(yù)算管理系統(tǒng)化、責任化，有利于風險管控。

（三）加強內(nèi)部控制建設(shè)和事后考核監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)依據(jù)的法律是《會計法》和《預(yù)算法》；強調(diào)的是制定相關(guān)管理制度、評估經(jīng)濟活動風險并實施應(yīng)對策略和措施，最后通過流程優(yōu)化來保障加強；需要把握全面、重要、制衡、適應(yīng)這四個定性原則；要貫徹于預(yù)算工作、收支工作、資產(chǎn)管理工作、采購工作、建設(shè)項目工作、合同工作六大環(huán)節(jié)。其步驟有七個：梳理業(yè)務(wù)流程、對工作環(huán)節(jié)加以明確、對活動風險加以系統(tǒng)分析、對風險點加以確定、實施應(yīng)對策略、監(jiān)督、執(zhí)行。

在全面預(yù)算執(zhí)行上，結(jié)合內(nèi)部控制的內(nèi)容、原則、步驟，嚴格按照全面預(yù)算開展工作，設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)管崗位或部門來確保其得到有效執(zhí)行。在執(zhí)行中根據(jù)實際情況靈活調(diào)整預(yù)算，這需要在預(yù)算執(zhí)行中加強單位內(nèi)部的信息溝通，單位領(lǐng)導(dǎo)要積極聽取業(yè)務(wù)一線工作人員的意見，以便對預(yù)算的執(zhí)行情況及時了解。還要加強預(yù)算執(zhí)行的事后考核監(jiān)督，分析其不足和問題，考核獎懲措施上獎勵先進、追究相關(guān)責任，對問題加以改進，切實體現(xiàn)全面預(yù)算的嚴肅性和責任性。

參考文獻

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