關(guān)于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的構(gòu)建思考

宋文博

摘 要：改革開(kāi)放伊始，我國(guó)就開(kāi)展了檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作，檢察室工作發(fā)展歷經(jīng)曲折最終停滯，有經(jīng)驗(yàn)，更多的是教訓(xùn)。近年來(lái)，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作適應(yīng)形勢(shì)要求而重新提上日程，納入“兩所一庭一室”建設(shè)是其設(shè)立的科學(xué)模式。

關(guān)鍵詞：派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室；設(shè)立依據(jù)；“兩所一庭一室”建設(shè)

隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，我國(guó)社會(huì)的法治化建設(shè)全面發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在基層社會(huì)法治化創(chuàng)建工作中起著極其重要的作用。廣大基層群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)加大法律監(jiān)督力度、延伸檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督觸角充滿(mǎn)期待，希望檢察機(jī)關(guān)把法律監(jiān)督的職能作用直接發(fā)揮在基層一線。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)社會(huì)基層群眾方面做了大量工作，取得了明顯成績(jī)。但隨著基層社會(huì)法治化創(chuàng)建的快速發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)基層一線的缺陷日益明顯。檢察機(jī)關(guān)缺乏類(lèi)似公安派出所、司法所、人民法庭的基層陣地，缺乏制度性基層治理機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)和基層之間信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題日益凸顯，社會(huì)基層成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的薄弱點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)原有的工作布局、工作模式已不能滿(mǎn)足當(dāng)前基層群眾日益增長(zhǎng)的法律監(jiān)督需求。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)，延伸法律監(jiān)督觸角，推進(jìn)檢察工作重心下移、檢力下沉已迫在眉睫。

1 派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的歷史發(fā)展過(guò)程

我國(guó)的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)曲折起伏的過(guò)程。1979年，隨著檢察機(jī)關(guān)的恢復(fù)重建，向基層一線延伸法律監(jiān)督職能迅速引起了檢察機(jī)關(guān)的高度重視。從1982年開(kāi)始，檢察機(jī)關(guān)有選擇性地陸續(xù)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對(duì)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安、法院配套辦案，直接服務(wù)群眾發(fā)揮了重要作用。最高人民檢察院于1993年4月頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，推動(dòng)了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的規(guī)范化，促進(jìn)了檢察室工作的進(jìn)一步發(fā)展。但在實(shí)踐中，全國(guó)各地不僅大規(guī)模地設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，還建立稅務(wù)檢察室和各種派駐其他單位甚至企業(yè)的檢察室。檢察室的設(shè)置出現(xiàn)了范圍過(guò)寬、過(guò)濫等不良現(xiàn)象。而且，在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作中，一些地方出現(xiàn)了亂辦案、濫辦案、為錢(qián)辦案的現(xiàn)象，在社會(huì)上造成了不良影響。檢察機(jī)關(guān)對(duì)派駐檢察室工作進(jìn)行了整頓。1998年，最高人民檢察院發(fā)出通知，要求：“對(duì)最高人民檢察院明令撤銷(xiāo)的稅務(wù)檢察室和設(shè)置在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的檢察室，以及偵查工作點(diǎn)等，尚未撤銷(xiāo)或變相存在的，在1998年7月1日之前必須全部撤銷(xiāo)。暫不新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對(duì)現(xiàn)有派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機(jī)關(guān)編制人員，要做好工作，予以清退”。隨后，檢察機(jī)關(guān)撤消了大部分派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。2001年3月中共中央明確要求：“調(diào)整派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實(shí)際情況，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷(xiāo)；確需設(shè)置的，由省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，報(bào)最高人民檢察院備案”。派駐檢察室的設(shè)置實(shí)際上已經(jīng)中止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室逐漸萎縮，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作名存實(shí)亡。

2 派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立的依據(jù)

（一）法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第二條第三款規(guī)定：“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。”這是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立的法律依據(jù)。1993年4月，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》。第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室是縣（市）轄區(qū)人民檢察院派駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作機(jī)構(gòu)。”第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要設(shè)置。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室的設(shè)置和撤銷(xiāo)，由省一級(jí)人民檢察院審批。”《條例》為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)提供了更明確、可操作性更強(qiáng)的規(guī)范依據(jù)。

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的全方位展開(kāi)，促使基層社會(huì)正在發(fā)生深刻變化，廣大人民群眾對(duì)基層法治創(chuàng)建有了新的更高的期待。基層群眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)日趨強(qiáng)烈，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中產(chǎn)生的利益訴求不斷增多，對(duì)基層行政執(zhí)法和司法不公的不滿(mǎn)情緒也不再壓抑，對(duì)各種違法行為也不再容忍，來(lái)自基層社會(huì)的涉檢信訪案件大量增加。在現(xiàn)階段，處在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是我國(guó)民主法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，其違法行政、執(zhí)法不公是當(dāng)前基層人民群眾反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題之一。當(dāng)前基層群眾的訴求渠道嚴(yán)重不暢，集體上訪等群體性事件時(shí)常發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)充分行使法律監(jiān)督權(quán)的范圍應(yīng)該覆蓋基層群眾一線，但根據(jù)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)層級(jí)設(shè)置，檢察機(jī)關(guān)在基層社會(huì)缺乏直接了解群眾利益訴求的陣地，缺少直接與群眾溝通的平臺(tái)。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)能夠彌補(bǔ)這一缺陷，成為檢察機(jī)關(guān)深入基層、營(yíng)造基層社會(huì)法治創(chuàng)建的平臺(tái)。

（三）國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置層級(jí)的對(duì)應(yīng)性依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能從理論上應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)行政權(quán)、審判權(quán)的設(shè)置。目前，我國(guó)地方政府行政層級(jí)體制是以省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)管理模式為主導(dǎo)的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是最基層的國(guó)家政權(quán)組織，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門(mén)均在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)置派出所和司法所，人民法院也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立了人民法庭，作為“一府兩院”中“一院”的檢察院卻缺了位。設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室能更好地把基層行政權(quán)、審判權(quán)納入法律監(jiān)督之下，有效規(guī)范基層行政權(quán)和審判權(quán)依法行使。

3 設(shè)立模式

建議將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室納入到“兩所一庭一室”（派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室）項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)應(yīng)設(shè)置法律監(jiān)督陣地，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的工作能力。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室直接面對(duì)基層群眾，為基層群眾提供最直接的法律監(jiān)督服務(wù)。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)當(dāng)主要從五個(gè)方面積極發(fā)揮職能作用。一是做好信訪工作，暢達(dá)基層群眾訴求表達(dá)渠道。二是加強(qiáng)對(duì)公安派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭執(zhí)法司法活動(dòng)的法律監(jiān)督，及時(shí)糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題。三是深入推進(jìn)監(jiān)外執(zhí)行和社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，建立協(xié)作聯(lián)系、信息共享機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)督糾正因管理不嚴(yán)導(dǎo)致的脫管、漏管問(wèn)題。四是協(xié)助配合查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪，做好職務(wù)犯罪線索的發(fā)現(xiàn)、受理和移送工作。五是全面開(kāi)展檢察宣告和宣傳工作，通過(guò)公開(kāi)宣告和釋法說(shuō)理，切實(shí)提高基層群眾法治意識(shí)。

2008年，在海南省人民檢察院的推動(dòng)下，澄邁縣人民檢察院老城開(kāi)發(fā)區(qū)檢察室、福山檢察室，瓊海市人民檢察院中原檢察室、長(zhǎng)坡檢察室等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室揭牌。檢察室與公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭共同組成“兩所一庭一室”的基層司法工作體制。2010年，最高人民檢察院在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室原則上可與人民法院派出法庭對(duì)應(yīng)設(shè)置。2012年，四川省自貢市貢井區(qū)區(qū)委在《關(guān)于印發(fā)貢井區(qū)2012年政法工作要點(diǎn)的通知》中提出，要進(jìn)一步夯實(shí)政法基層基礎(chǔ)，并將檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭建設(shè)放在了同等重要的位置，建立“兩所一庭一室”的基層司法工作體制。2013年，四川省廣元市利州區(qū)人民檢察院在政法委全委會(huì)上提出：構(gòu)建“兩所一庭一室”基層司法體制，建議得到會(huì)議采納。將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室納入到“兩所一庭一室”項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立的科學(xué)模式。