新疆地區檔案管理體制改革初步探索

阿比旦·卡德爾

摘 要：本文首先對新疆檔案管理體制改革現狀進行了探討，并分析了在具體改革過程中產生問題的原因，從管理體制多元化、整合檔案資源，集中管理、局館分立，政事分開及文檔管理一體化等四個方面提出對新疆檔案管理體制改革對策與建議。

關鍵詞：檔案管理；新疆；體制創新；改革

檔案管理體制主要指的是某系統內部劃分權力而形成的一種制度化體系，屬于國家行政管理體制的一個重要組成部分，與國家政治、經濟、文化及社會體制發展息息相關。本文以新疆地區為研究對象，深入探討新疆檔案管理體制改革中的問題，并提出相應的目標與對策，旨在為推動新疆檔案事業發展打下一定的理論基礎。

1 新疆檔案管理體制改革現狀分析

1、檔案機構管理體制不統一

自1959年新疆檔案管理處成立后，檔案行政機構一直存在隸屬關系不穩定的問題，不統一的領導機制加上多變的隸屬關系，造成了新疆各級檔案機構的設置規模、大小規格及職能及人員編制等都沒有統一的標準，隨意性較大，這在某一定程度上限制了新疆檔案事業的發展。

2、集中統一與分級管理之間的矛盾問題

一直以來，新疆檔案工作按照國家檔案管理原則，實行“統一領導，分級管理”的雙重機制，這種管理方式能夠快速、有效的制定相應政策和規劃，對新疆檔案事業的發展起到了積極作用。但與此同時，這種管理機制也有一些缺點，如地方檔案行政管理機構與系統內專業機構在具體管理和責任分工上容易出現問題，地方檔案管理存在“條塊分割”現象，所謂“條”就是指上下貫通專業系統，所以“塊”就是上下劃分的行政區域[1]。

3、檔案機構屬性混淆、管理職能不清

1993年黨中央、國務院做出了關于中央檔案館和國家檔案局合并的有關決定，這標志著“局館合一”的管理體制逐漸形成[2]。新疆自1995年開始實行這一管理模式，設置一個機構，兩塊牌子，履行檔案保存和行政管理兩種職能。經過多年的實踐與探索，“局館合一”的管理體制易在客觀上造成檔案館文化機構和檔案行政機構具體職能上的認知錯誤。減輕了檔案行政管理機構的法律主導地位，增強了檔案館文化屬性的傾向，造成了兩者的不平衡現象，在一定程度上影響了檔案事業的進一步發展。

2 問題產生原因分析

1、政事不分

“局館合一”的管理體制實際上就是政事合一，將原有的兩個機構合并，職能放在一起行使，這就容易造成檔案管理部門和檔案館的編制、職能不清，從而導致兩種職能的弱化。一是檔案行政管理職能的弱化，檔案法的執法主體為行政部門，當機構合并以后，有的處室被定義為政府的直屬事業單位，當行使職權時會受到爭議和質疑，檔案局的執法權威得不到保障。二是機構合并以后，檔案館的事業職能逐漸退化，行政職能逐漸增強。

從法律角度上講，“局館合一”容易造成法律責任不明確的問題，檔案行政管理部門是檔案管理的主體機構，具有行使權力和管理職能，同時也應該承擔一定的法律責任。而檔案館的職能是對館藏檔案進行保管、整理和為社會提供利用。當局館合一后，本身也具備一定的行政和檔案管理職能，這就容易造成法律責任不清的問題，當出現責任時，相互推諉，這樣不利于法制建設和社會公平。

2、過度集權

“統一領導，分級管理”的模式主要是利用行政的命令手段去管理一切的體制，往往在執行和決定中存在封閉性、單調性，在一定程度上束縛住管理者的思想，導致發展步伐較慢，管理過程中容易出現偏差。

3、改革滯后

檔案管理體制屬于社會上層建筑范疇，對經濟的改革效應會延續一段時期才有所表現，這就造成了檔案管理體制改革的滯后性。而一些比較簡單的做法，如局館分設、局館合一等，混淆了不同功能組織之間的界限，從而造成了某種程度體制的混亂局面。

4、缺少理論研究

有效的理論指導決定了改革事業成敗的關鍵，對于檔案管理體制改革也需要系統的理論支撐。根據調查顯示，目前新疆地區對檔案研究主要集中在事業管理經驗、檔案組織機構，電子檔案的應用及具體實踐中的問題進行分析，而對檔案管理體制改革研究較少，因為缺乏必要的理論依據，改革的步伐相對較慢[3]。

3 新疆檔案管理體制改革對策分析

1、管理體制多元化

新疆過去的檔案管理體制是在計劃經濟和單一所有權下，對黨政機關、國企事業單位進行統一集中的管理，檔案的集中管理體制有利于檔案的完整性和延續性。如今對不同組織的檔案應該采用不同的管理方式，對于黨政機關、國有企業級事業單位仍按照集中管理的模式進行，而對于私人企業、民營企業及外資企業的檔案管理，應該根據不同的問題采取不同的管理方式。首先允許企業在遵守國家相關法律的基礎上，對本單位的檔案有自主管理權，可以采取集中管理，也可以采取分布管理，也可以實施集中和分布相結合的管理方式。另外，新疆各級檔案行政管理部門也應該加強對私企、外資企業檔案管理的引導與監督。

2、整合檔案資源，集中管理

目前，我國和各省份都采用集中統一管理的方式，這種管理方式可以彌補當下特別是對歷史檔案保管工作各自為政和檔案分散保管的缺陷，新疆應該秉承這一原則，繼續堅持集中統一管理的指導思想，加強黨和政府的領導，從而保證新疆檔案的安全及完整[4]。同時，在統一管理的基礎上，還要不斷的整合現有檔案資源，構建大檔案數據庫。通過科學整合檔案資源，能夠在機構設置層面做到“高效、統一、精簡”的目標，以打破原有的“上下一樣粗”的體制，使檔案資源得到有效配置，以便適應當今社會資源的共享。

3、局館分立，政事分開

政事分開和政企分離是目前我國機構改革的方向，新疆應根據國家機構改革總體要求，并借鑒國外的發展經驗，將檔案館和檔案行政管理部門在人事、財務及機構上面完全分開，行政管理部門要實施“條條管理”的模式。而檔案館可以實行“塊快管理”的模式，按照社會屬性，充分發揮自身的工作職能，履行各自的責任。檔案行政管理部門是國家行政的重要組成部分，其主要的職能在于組織協調、監督指導、統一制度、統籌規劃、制定規章及執法檢查等。而檔案館是屬于文化事業機構，主要職能是負責收集、整理、保管、接收和服務分管范圍的檔案，在具體運行機制上，要淘汰行政部門的管理機制，應該不斷走向市場、走向社會。

4、文檔管理一體化

文檔管理一體化是檔案管理改革的一個關鍵部分，這既是體制的問題，也是業務問題，檔案工作的基礎是文書工作。從發展的角度來講，把檔案管理和文件管理兩者看成一個系統的工程，利用各自的特點，把兩者相互銜接。一方面結合各地的實際情況，建立檔案管理中心、文件中心，降低運行成本，發揮集約優勢，為檔案機構的重新設置提供新的思路。另一方面，在單位內部實行檔案管理一體化平臺，將文書檔案和部門檔案合并，建立實時歸檔制度，保證檔案管理的持續性和有效性。

4 結論

新疆檔案管理體制改革要從現代公共行政改革的角度出發，不斷適應現代公共行政運作方式的轉變，不斷適應政府職能和角度的變化，不斷適應新型觀念的變化，用科學的理論去指導檔案管理，這樣才能推動新疆檔案事業的不斷發展。