淺談河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉先敏

（河南省動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，河南 鄭州　450008）

淺談河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉先敏

（河南省動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，河南 鄭州450008）

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作是獸醫(yī)工作的重要組成部分。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在防控動(dòng)物疫病，促進(jìn)畜牧業(yè)健康發(fā)展，保障動(dòng)物產(chǎn)品安全及公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮著重要作用。在新形勢(shì)下，隨著畜牧業(yè)生產(chǎn)方式和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，日益增長(zhǎng)的畜產(chǎn)品需求與畜產(chǎn)品質(zhì)量高要求同步提升，給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提供了發(fā)展機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2008年1月1日，新修訂的《動(dòng)物防疫法》正式實(shí)施，使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作得到了強(qiáng)化。2012年，河南省實(shí)施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)牌子，各地都有增編、增人，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。但是，在具體動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理和執(zhí)法辦案過(guò)程中還存在不少問(wèn)題，尤其是出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。如何適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，抓住機(jī)遇，進(jìn)一步提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)監(jiān)督到主動(dòng)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，切實(shí)履職盡責(zé)，確保畜牧業(yè)生產(chǎn)安全、動(dòng)物產(chǎn)品消費(fèi)安全和公共衛(wèi)生安全是值得思考的問(wèn)題。

1　存在問(wèn)題及原因分析

1.1《動(dòng)物防疫法》相關(guān)配套規(guī)章制度不健全

《動(dòng)物防疫法》是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的唯一法律依據(jù)，而相對(duì)應(yīng)的相關(guān)細(xì)則、行業(yè)規(guī)定、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等未及時(shí)出臺(tái)，整個(gè)條文原則缺乏可操作性，有時(shí)出現(xiàn)基層執(zhí)法時(shí)找不到法律依據(jù)等現(xiàn)象。加之目前動(dòng)物衛(wèi)生技術(shù)規(guī)范無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，整個(gè)行政執(zhí)法工作缺乏執(zhí)法解釋和必要的強(qiáng)制性措施，客觀上造成了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作難以完全到位。

1.2人員與承擔(dān)的職責(zé)不相適應(yīng)

河南省實(shí)施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法以后，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍在原有檢疫監(jiān)督、病死豬無(wú)害化處理政策落實(shí)等多個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，又增加了種畜禽、飼料、獸藥、生鮮乳執(zhí)法及監(jiān)督抽檢等多項(xiàng)內(nèi)容，點(diǎn)多、面廣、鏈條長(zhǎng)、責(zé)任重大。尤其是一些基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，所承擔(dān)的任務(wù)和現(xiàn)有人員、裝備條件仍存在諸多不適應(yīng)的地方。除了要開(kāi)展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等工作外，還負(fù)擔(dān)著綜合執(zhí)法，分管區(qū)域多，工作量大，任務(wù)繁重，嚴(yán)格的工作要求、繁重的監(jiān)管任務(wù)和巨大的責(zé)任壓力，導(dǎo)致一些基層檢疫執(zhí)法人員疲于應(yīng)付，各項(xiàng)制度措施落實(shí)難免缺漏，給全省畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管大局帶來(lái)隱患。我國(guó)現(xiàn)行畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的狀況決定了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作必將承擔(dān)更多的動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管相關(guān)工作。經(jīng)過(guò)幾年的獸醫(yī)管理體制改革，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)得到了健全，形成了省市縣鄉(xiāng)三級(jí)四層的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，這是目前畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)唯一一支機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍健全的執(zhí)法隊(duì)伍。

1.3裝備落后，執(zhí)法手段乏力

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的對(duì)象是從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人，而目前的檢疫手段依然是一支體溫表，一把刀子，一把鉤子，視覺(jué)檢疫的方法，有人戲稱“三一重工”隊(duì)伍。前些年國(guó)家項(xiàng)目裝備的一些設(shè)備，也由于經(jīng)費(fèi)原因難以為繼。在聯(lián)合執(zhí)法檢查中，工商、稅務(wù)、衛(wèi)生監(jiān)督人員都身著標(biāo)志服裝，唯獨(dú)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員身著便裝，被群眾和經(jīng)營(yíng)者誤認(rèn)為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，不屬于執(zhí)法者。因此，一遇到動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員單獨(dú)執(zhí)法時(shí)，便會(huì)遭到違法當(dāng)事人員故意刁難，阻礙執(zhí)法。

1.4執(zhí)法力度不夠

由于對(duì)動(dòng)物防疫法律法規(guī)，對(duì)違法行為危害，甚至對(duì)動(dòng)監(jiān)工作的認(rèn)識(shí)不足、理解不深，加上體制機(jī)制仍然不夠成熟完善，使得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。一些執(zhí)法人員仍然不愿辦案、不敢辦案，對(duì)違法行為視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞。一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，原則不強(qiáng)、意志不堅(jiān)，往往因?yàn)檐浽捛笄椤⒂H友說(shuō)情，就擅自放寬執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，降低處罰力度。在一些案件辦理過(guò)程中，由于行政權(quán)力干預(yù)，使得某些違法案件從輕發(fā)落，甚至不了了之。在聯(lián)合執(zhí)法上，由于與其他執(zhí)法、司法部門(mén)缺乏配合，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，不能形成合力，對(duì)違法行為人的強(qiáng)制力不夠，違法行為人得不到應(yīng)有的懲罰，甚至逍遙法外。

1.5獸醫(yī)體制改革不到位，多數(shù)執(zhí)法主體不符

《動(dòng)物防疫法》第六條明文規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的動(dòng)物防疫工作，縣級(jí)以上地方人民政府所屬動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)物防疫和動(dòng)物防疫監(jiān)督。”當(dāng)前，還有部分縣無(wú)獨(dú)立法人資格，執(zhí)法主體不符合法定規(guī)定。尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更無(wú)合法執(zhí)法主體資格，但都還在執(zhí)行對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作，即使建立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其人員編制也無(wú)法滿足大量檢疫工作在基層的現(xiàn)狀，這也嚴(yán)重阻礙了檢疫監(jiān)督執(zhí)法工作的深入開(kāi)展。

2　對(duì)策與建議

2.1進(jìn)一步完善法律法規(guī)

建議進(jìn)一步修訂《動(dòng)物防疫法》，要將動(dòng)物防疫責(zé)任在明確到各級(jí)政府的基礎(chǔ)上，明確落實(shí)到養(yǎng)殖者、生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，落實(shí)到企業(yè)。對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)行企業(yè)自檢、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)實(shí)施監(jiān)督。建立完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)飼養(yǎng)、加工、屠宰、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)等行為設(shè)置前置條件，沒(méi)有達(dá)到條件的禁止從事活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從源頭治理。盡快出臺(tái)《全國(guó)性的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《動(dòng)物檢疫技術(shù)規(guī)范》、《動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案操作規(guī)程》等配套法規(guī)，減少工作死角，提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實(shí)保障基層工作人員有法可依，從嚴(yán)執(zhí)法。

2.2加大宣傳力度，營(yíng)造寬松的工作氛圍

要通過(guò)各種方式，廣泛宣傳，強(qiáng)化畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要性與緊迫性，增強(qiáng)廣大人民群眾的畜產(chǎn)品安全意識(shí)，增強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作重要性的認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)和人民群眾的配合。要發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，動(dòng)員全社會(huì)的力量參與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管，逐步形成領(lǐng)導(dǎo)重視，部門(mén)支持，經(jīng)營(yíng)者理解，社會(huì)擁護(hù)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作新局面。

2.3取消檢疫收費(fèi)，提高動(dòng)物檢疫率，提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法形象

在實(shí)際工作中，檢疫收費(fèi)成了違規(guī)行為發(fā)生的誘因，成了財(cái)政部門(mén)不愿意保障經(jīng)費(fèi)的心結(jié)，動(dòng)物衛(wèi)生證章標(biāo)志工本費(fèi)也成為問(wèn)題；加之，在動(dòng)物檢疫收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低后，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)收的檢疫費(fèi)，扣除政府調(diào)節(jié)基金和執(zhí)收成本后所剩無(wú)幾，同時(shí)，給監(jiān)管對(duì)象甚至整個(gè)社會(huì)留下了為了收費(fèi)而檢疫的印象。取消收費(fèi)后，監(jiān)管變成了純服務(wù)，不增加監(jiān)管對(duì)象經(jīng)濟(jì)支出，容易被監(jiān)管對(duì)象接受，工作主動(dòng)性強(qiáng)；同時(shí)，也切斷了檢疫與收費(fèi)之間的利益關(guān)系，能夠減少違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生；也符合中央提出的對(duì)農(nóng)民“多予、少取”的方針，有利于糾正社會(huì)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。總之，筆者認(rèn)為，取消檢疫收費(fèi)利大于弊。當(dāng)然，取消的前提是公共財(cái)政對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的保障。

2.4提高隊(duì)伍素質(zhì)

一是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育，努力提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。從實(shí)踐中看，執(zhí)法人員不認(rèn)真履責(zé)、不依法行政、不嚴(yán)格執(zhí)法，除法制意識(shí)淡薄外，執(zhí)法辦案能力低下、不敢辦案、不會(huì)辦案、怕辦錯(cuò)案也是一個(gè)重要原因，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)教育，提升執(zhí)法人員的辦案能力。二是加強(qiáng)執(zhí)法的層級(jí)監(jiān)督和內(nèi)部稽查。對(duì)于有案不辦、有法不依的嚴(yán)加查處，促使執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、認(rèn)真辦案。三是嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律，建立明晰的執(zhí)法責(zé)任制。認(rèn)真貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)部“六條禁令”，約束執(zhí)法人員行為，促使其嚴(yán)格執(zhí)法。建立健全執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制，對(duì)不認(rèn)真履責(zé)、不嚴(yán)格執(zhí)法行為的，嚴(yán)格追究其責(zé)任。建立嚴(yán)明的執(zhí)法紀(jì)律，保證嚴(yán)格執(zhí)法的落實(shí)。

2.5強(qiáng)化檢疫監(jiān)督基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)

國(guó)家還應(yīng)加大投入，保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法必需的辦案經(jīng)費(fèi)，幫助基層完善實(shí)驗(yàn)室檢疫檢測(cè)設(shè)備和執(zhí)法辦案所必需的現(xiàn)場(chǎng)攝像取證、快速檢疫檢測(cè)儀器、交通通訊工具等設(shè)備，提高工作質(zhì)量和效率。

2.6著力抓好管理方式信息化建設(shè)

要充分利用先進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不斷推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法信息化建設(shè)。要建立覆蓋各級(jí)動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)及派出機(jī)構(gòu)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，暢通信息傳輸渠道。為了加強(qiáng)數(shù)據(jù)的保密性，最好是能利用各級(jí)黨政專用光纖網(wǎng)。要將現(xiàn)有的動(dòng)物免疫、檢疫、監(jiān)督執(zhí)法等有關(guān)報(bào)表，以及物資人員管理數(shù)據(jù)等全部整合，開(kāi)發(fā)相應(yīng)的應(yīng)用軟件，自下而上全部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳輸各類數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的快速上報(bào)、自動(dòng)統(tǒng)計(jì)、智能分析。要建立覆蓋全國(guó)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)站群，完善信息發(fā)布平臺(tái)，促進(jìn)相互交流學(xué)習(xí)。□