論集中連片特困地區避災移民搬遷政策的雙重作用
——基于陜南移民工程的分析

何得桂 鐘小榮 曾昌儉

論集中連片特困地區避災移民搬遷政策的雙重作用
——基于陜南移民工程的分析

何得桂 鐘小榮 曾昌儉

集中連片特困地區推進精準扶貧的一條有效路徑在于實施避災移民搬遷政策。它有助于顯著改善搬遷戶和社區的生產、生活條件，也有助于提高移民群體的生活質量；它在顯著改善山區貧困人口的人居環境的同時，也促使他們加快擺脫貧困、擺脫風險；它有利于推進生態文明建設，進一步加強現代政府與基層社會的互動以及拓展了自然災害治理模式，提高治理貧困的能力。它對于全國同類地區開展類似的移民搬遷活動也有借鑒價值。

精準扶貧；避災移民；移民搬遷；山區治理；積極作用；消極作用

在中國現代化進程中，如何加快實現集中連片特困地區擺脫貧困的目標是一項十分重要且緊迫的課題。地處秦巴山集中連片特困地區核心腹地的陜南地區近年來所實施的山區避災移民搬遷政策，引起了社會的廣泛關注并且產生了巨大的社會影響，它已經成為我國精準扶貧的一種有效實現形式。陜西省啟動實施的陜南地區避災移民搬遷工程因涉及到洪澇災害移民、扶貧移民、地質災害移民、生態移民等諸多類型的移民搬遷，被統稱為避災移民搬遷。它所規劃的公共財政投資將超過1110億元，計劃通過十年（2011-2020年）的時間對陜南地區28個縣（區）中的60萬戶、240萬人進行遷移，移民搬遷數量前所未有。對于這項政府推動下、區域性的重大移民搬遷工程，已經引起了學界的重視并產生了不少研究成果［1］，但是已有研究更多的是圍繞這項公共政策實施所產生的效果、存在問題［2］、移民生計［3］、發展態勢［4］以及對策建議等方面而展開，還相對缺乏對這項公共政策所產生和引發的作用進行較為系統的剖析，本研究試圖著重從積極作用和消極作用等方面展開相應的研究，以彌補既有研究的缺憾。

一、避災移民搬遷政策的積極作用

（一）有力改善人居環境

陜南地區避災移民搬遷的出發點之一是去除隱患、“挖險根”，把受地質、洪澇災害威脅的群眾搬遷到安全地帶，使他們不再為自然災害擔驚受怕，過上安心舒心、更有尊嚴的新生活。通過有規劃地移民搬遷進行主動避讓，可以有效解決洪澇、地質災害防治等問題。通過把山區深受自然災害影響、基礎設施難以配套以及交通不便、無發展潛力的偏遠農村居民搬遷到居住安全、地勢平坦且交通相對便利的移民安置小區。這種移民安置形式具有“離土不離鄉”的特點，能最大限度減輕各類自然災害而帶來的威脅，極大改善搬遷戶的生存條件，使山區民眾的生存安全有較為可靠的保障，生活環境得以根本改變，生活質量明顯提高，思想觀念、思維方式和精神面貌發生了重大變化。

通過避災移民搬遷，組織群眾主動從災害多發區撤離出來，比較徹底地使群眾遠離了“災害源”。近三年陜南移民搬遷新址沒有出現一戶因災受損的情景。2012年陜南因地質災害、洪澇災害而產生的人員死亡和受傷情況比2011年的同期分別減少了80%和70%。問卷調查顯示：有85%的被調查者認為，陜南避災移民搬遷工程的最大作用是改善了他們的人居環境。實踐表明，尊重自然規律、主動向大自然低頭，是面對地質、洪澇等自然災害的理性選擇。“有計劃的將居住在危險地帶和交通不便的陜南山區民眾遷移出來，使他們較為徹底地擺脫危險以及改善生存環境是現代政府履行公共管理職能的重要體現。它可以增強山區群眾的安全感以及對公共行政組織的認同感，從而持續促進現代國家與基層社會之間的互動性。除此之外，陜南地區大規模避災移民活動的開展，是中央與地方政府協同推進的結果，很大程度上展現了中國的制度優勢，也是改善民生的重要舉措，將成為西部地區避災移民扶貧的新探索。”［5］

（二）加快山區擺脫貧困

避災移民搬遷政策是一項創新性的減貧避災探索，“拔窮根”是它的重要目標。推進陜南避災移民搬遷，對于其加快脫貧致富步伐，推進城鄉一體化發展將具有重要的積極作用。雖然陜南三市的人口數量、國土面積分別占到整個陜西省的24%和34%，但它的國內生產總值和財政總收入僅分別占陜西省的11%、2.38%。受到災害頻發的困擾，導致秦巴山區陷入了“辛苦三年才脫貧，一場災害就返貧”的扶貧困境。通過移民搬遷改變生存環境，可從根本上破解山區致貧難題。山區的一般特點是，地廣人稀，生產生活條件惡劣，產業發展滯后，商品化程度較低，脫貧致富難度大。如果始終在山里打轉轉，惡劣的生存條件會像無底洞一樣吞噬掉所有投入。陜南移民搬遷，一方面把貧困人口引導聚集到城鎮等經濟條件好的人口密集區，為群眾從事規模農業、農產品加工業和商貿服務業創造了條件；另一方面，隨著山區人口有序進城入鎮，促進了農民承包地、山林等經營權的流轉，較好化解了以戶為主的生產經營模式對農業現代化的制約。

2006年至2008年間，“陜南農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入占全省的比重，僅分別增長了1.07個百分點和1.03個百分點，而關中地區則分別增長了0.09個百分點和7.24個百分點，陜北地區則增長了13.45個百分點和12.95個百分點，陜南與關中、陜北差距明顯拉大。”［6］2011—2013年，陜南地區的農民人均純收入增長幅度則高于全國和全省平均水平。這充分證明移民搬遷是刨掉窮根、減少貧困、富裕農民的一項根本舉措。開展規模宏大的避災移民搬遷安置活動，既是提高陜南城鎮化發展水平的一條重要路徑，也是貧困山區加快擺脫貧困和推進區域均衡發展的有力舉措。“將人口從不適宜人類居住的地方及時地搬遷出來，既是一種徹底消除危險的舉措，也是促進貧困人口脫貧致富的有效路徑。”［7］移民安置活動已明顯地改善了移民家庭以及村莊社區的生活生產條件，從而提升生活質量。

與以往不同的，這種不再是“簡單地復制鄉村”的減貧舉措，擁有投入較少、效果較好的特點。陜南避災移民搬遷工程可在一定程度上對陜西的人口功能區進行重新調整，有利于這個區域的不同要素（社會、人口、經濟、生態、資源、環境等）之間的相互協同發展，進而更好地推動農村剩余勞動力外移。“通過推進移民搬遷可以有利于加快地區城市化、工業化、現代化進程。”［8］這意味著，通過移民搬遷促進人口聚集，可以為山區城鎮化提供現實路徑。在尊重群眾意愿的基礎上，通過移民搬遷，分類引導農民就地、就近有序進城入鎮，以行政推力，加速形成大中小城鎮協調發展的城鎮體系，是廣大山區實現新型城鎮化的有效路徑。如果能夠成功實施，可以加快促進秦巴山區貧困人口脫貧致富，加速農村勞動力向城市轉移，進而加快城鄉經濟社會一體化的發展進程。

（三）推動生態文明建設

實施陜南移民搬遷是落實“再造一個山川秀美的西北地區”的一項重要舉措，也是推進西部大開發戰略的一個重要組成部分，為陜南地區發揮生態優勢創造了有利條件。推進陜南避災移民搬遷，讓生態脆弱區減輕環境壓力，促進自然修復，是加快生態文明建設，敬畏大自然、尊重自然規律的必然選擇。陜南地區避災移民搬遷工程的推進，既有助于加快推進當地的城市化、現代化進程，也有利于推動現代農業發展以及促進區域生態文明建設。從長遠角度來看，搬遷地居住者向城鎮社區進行集中安置，有利于農業農村面源污染壓力的減輕，對促進遷出區域生態修復以及山地森林化生態建設進程具有積極作用。也就說，“采取以農民主體、政府推動的方式實施陜南移民工程，既是敬畏大自然和尊重自然規律的體現，也是推動陜南生態文明建設的一項重要選擇。”［9］通過移民搬遷實現“人退林進”的局面，可以有效促進陜南的生態功能恢復。森林是生態的重要屏障，在當前生態形勢嚴峻的情況下，保護廣大山區的林木、植被尤為重要。通過移民搬遷，讓群眾住在生產生活條件好的人口聚集區，降低群眾對山林的過度生存依賴，從根本上減少人類活動對大自然的擾動，可以保持一方凈水凈土。

陜南移民工程不僅較為有效地保障了山區農村居民的人身財產安全，對于陜南水生態環境的恢復和保護也有利。陜南全部屬于我國南水北調中線工程主要水源保護地的范疇，通過發揮“行政力量與社會力量”幫助那些在高寒偏遠山區以及地質災害重點防治區生活的民眾有計劃地繼續進行遷移，不論是對于加強秦巴山區生態文明建設，還是更好地保護好南水北調中線工程水源安全，均具有極其顯著的戰略價值。長遠來看，陜南地區避災移民搬遷工程，通過推進水源區居住向城鎮社區集中，提高了垃圾污水集中處理率和減少農業農村面源污染，從而促進山地森林化的生態建設以及移民遷出區生態修復的進程，維護和增加了陜南地區的水源涵養能力。通過移民安置活動，遷出區域的土地（含耕地、山林等）流轉速度可加快，流轉的程度能加深，從而為現代農業園區建設創設有力條件，進而更好地推進當地農業向綠色化、現代化等方向發展。此外，一些地方在移民搬遷安置過程中所采用的“山下建社區，山上建園區”的創新性做法，既提升當地的城鎮化率，又有力地推動農業產業化的加快發展。

（四）加強政府與社會互動

推進陜南避災移民搬遷活動，讓公共資源高效配置，提高土地、財政投入和公共服務設施使用效益，是公共資源集約節約利用以及集中財力惠民生、辦大事的創新之舉。換句話說，通過移民搬遷整合公共資源，可以有效推進城鄉公共服務均等化，使廣大農村居民共同分享現代化發展的成果。人所共知，陜南山區群眾居住分散，如果還沿用以往的救災和扶貧模式，那么解決基礎設施問題成本高、重復浪費、經濟性差。通過移民搬遷，告別窮鄉僻壤，打破部門界限，統籌使用相關資源，推動公共財政與人口聚集同步同向，較好地發揮了資源聚集效應，探索出了加快“城”、“鄉”融合、促進公共服務均等化的一條捷徑。

“大規模避災移民不僅僅是空間上的遷移，更是一次涉及城鄉統籌發展和社會整合的過程。”［10］作為社會互動的一種表現及過程，市場的力量、行政的力量、民眾的力量以及社會的力量均可在避災移民政策的實施中擁有一定程度上的呈現或表達。為了拓展陜南移民工程的融資渠道，由陜西省財政廳和陜西有色金屬控股集團有限責任公司分別出資10億元、20億元，它們還一同組建陜西陜南移民搬遷工程有限公司。該企業采取了公司化的運作模式進行移民安置活動的資金籌集，以更好地幫助移民安置點基礎設施建設以及移民搬遷安置對象的房屋修建等各項工作全面展開。引導、鼓勵和支持各種民間社會資本對陜南移民工程的積極參與，這也成為了多種籌資模式的一種重要探索與表現。具有主動地、前瞻性的特點，將貧困山區、災害多發區等不宜居住的村民遷移出來，從而力爭實現“挖險根”、“拔窮根”的目的，這相對于以往由于自然災害發生后才展開移民活動，可稱得上是公共部門履行職能以及社會管理的一種創新性模式。與“應急式治理”或“滯后性治理”進行比較，該模式已從“滯后性”邁向了“前瞻性”，更加注重的不只是問題的“治療”，而是對問題的積極“預防”，有效地預測到問題發生的可能性并應用積極有效的一系列預防舉措，可稱為“預防式治理”。這對于基層社會和諧有顯著地促進作用，同時也是同類地區今后推進避災移民活動的一種可供選擇路徑。可見，避災移民搬遷活動有利于多方力量的互動與加強，促進和構建“預防性治理”模式。

避災扶貧移民搬遷工程的實施，是尊重自然規律，尊重群眾意愿的科學決策。它是從根本上解決環境惡劣地區群眾生產生活問題的有效途徑，也是改善民生、擴大內需、加強生態建設、加快城鎮化進程的重大舉措。在改善山區農民群體的生活及居住條件的同時，對于經濟發展要素的合理流動具有促進作用。與此同時，它也是實現科學發揮、循環發展的根本舉措，對于促進社會建設與政府治理具有重要意義，將產生深遠的積極影響。

二、避災移民搬遷政策的消極作用

在多維度地分析了陜南避災移民搬遷安置政策的積極作用之后，有必要指出其可能存在的一些弊端，以便于更好地分析這項公共政策所可能帶來的多面向的影響。一是如果相關制度安排不當，特別是僅僅在陜南地區每個縣（尤其是每個鎮）之內進行遷移，受到當地土地資源制約和生態環境承載力所限，將會造成自然災害因素的轉移或搬家，進而形成或引發新的和不可預見的環境、生態、災害問題，這與避災移民搬遷政策“挖險根”、保生態的初衷背道而馳；二是政府推動下的大規模避災移民搬遷行為和工程，如果對山區移民搬遷對象的生計可持續發展問題不能夠進行很好地解決，將會造成大量的次生貧困人群及規模不小的脫離土地的失業農民，“拔窮根”的目的也難以實現；三是假如避災移民搬遷工程所需資金籌措不暢，特別是融資渠道和機制不夠有效形成，很有可能造成財政負擔嚴重超出了地方政府和搬遷對象承受能力的現象，一定程度上出現“借（負）債搞搬遷”的現象，進而影響到政府的形象；四是如果移民搬遷安置的不科學、不合理，將致使移民搬遷安置對象和遷入地的原有居民群體在就業機會、公共服務機會和自然資源分配等方面產生不必要的爭奪，從而可能引發較為嚴重的社會沖突和消耗，不利于社會的和諧穩定。五是如果山區移民搬遷政策執行不到位，特別是出現偏差、扭曲等現象，很有可能偏離移民搬遷的瞄準機制，出現“搬富不搬窮”現象，造成“窮人戴帽子，富人得實惠”的不公問題，進而削弱政策的預期成效。這些潛在或者說蘊含的山區移民搬遷問題，對這項公共政策的執行將產生一定的影響，需要引起政策制定者高度重視并采取有力措施予以規避。

三、結語

在集中連片特困地區實施避災移民搬遷安置政策不僅僅具有重要的經濟社會價值，還擁有較為顯著的政治意義。對于避災移民搬遷政策的作用分析要從對維度、多層次、長時段進行展開，只有如此才能更好地評價這項公共政策的所蘊含的價值。如果放在歷史發展長河、城鄉統籌發展以及集中連片特困地區精準扶貧等情勢下進行考察，移民搬遷創新中“領跑最先一公里”的陜南地區大規模避災移民搬遷活動的作用將有可能進一步放大和凸顯。當然，山區避災移民搬遷政策是一把“雙刃劍”，如果制度安排不當或者政策執行出現偏差也將產生若干消極影響。在擺脫貧困的進程中，集中連片特困地區要充分發揮避災移民搬遷政策的積極作用，抑制或者規避其負面影響，只有如此才能更好地推進山區的精準扶貧，實現移民搬遷政策的預期效應。

［1］何得桂.西部山區避災扶貧移民型社區管理創新研究——基于安康的實踐［J］.國家行政學院學報，2014，（3）.

［2］張鵬洋，李卓，何得桂.陜南地區避災移民搬遷的資金來源問題及其破解［J］.經濟師.2013，（7）.

［3］鄢聞，何得桂.可持續生計視角下山區避災型移民搬遷問題研究［J］.前沿，2014.（1）.

［4］何得桂，廖白平.機遇與挑戰：西部地區開展避災移民的SWOT態勢分析——以陜南為例［J］.2014，（2）.

［5］［7］［9］何得桂，李卓.陜南地區避災移民搬遷的價值與困境［J］.科學經濟社會，2013，（3）.

［6］王帥，陳圣強，劉錦.綠色與開發:“資源陜南”的雙重突破［N］.陜西日報，2010-06-30.

［8］李秉文.西部地區城鄉一體化發展程度評價研究［J］.中國農業資源與區劃，2012，（3）.

［10］何得桂.陜南地區大規模避災移民搬遷的風險及其規避策略［J］.農業現代化研究，2013，（4）.

［責任編輯：李佳佳］

何得桂（1982—），男，西北農林科技大學農村社會研究中心研究員、博士研究生，研究方向為山區發展與基層治理；鐘小榮（1994—），男，西北農林科技大學公共管理系學生，研究方向為公共政策；曾昌儉（1995—），男，西北農林科技大學公共管理系學生，研究方向為減貧與基層治理。（陜西楊凌712100）

陜西省社會科學界重大理論與現實課題資助項目“陜南避災扶貧移民生計可持續發展研究”（2015Z023）；陜西省農業協同創新與推廣聯盟科技項目（軟科學類）“陜南地區避災移民搬遷的成效評價及政策完善研究”（2015C02）；西北農林科技大學大學生創新訓練重點項目“連片特困地區精準扶貧實現路徑研究—以石泉縣為例”（2014344）