美國：宣布改革人質贖金政策

沈臻懿

美國政府在處理人質綁架事件中，長期以來均奉行“絕不讓步、不付贖金”的基本立場。這一人質贖金政策一度被美國政府認為，可用以更好地保護美國公民免受恐怖分子的綁架。不過，自“伊斯蘭國”組織（ISIS）猖獗之日起，接連發生的美國人質遇難事件，使得美國政府原有的人質贖金政策備受質疑與反思。因而，奧巴馬政府自2014年11月起，先后歷經了半年時間對美國在“如何令海外人質平安回家”問題上的無力態勢進行了調研與反思。并于2015年6月24日正式宣布對該國現行人質解救政策進行改變，放寬了對于人質家屬向綁架者支付贖金的法律限制。

備受質疑的美國人質贖金政策

長期以來，美國政府在處置綁架人質事件中，均遵循著“不與綁架者談判，且不向其支付贖金”的基本政策。人質家屬如果試圖私下向綁架者支付贖金，甚至可能被美國政府所起訴。美國在其法律中明確規定：“為了能夠安全解救人質，美國政府不會向恐怖分子做出政治讓步，也不會支付贖金。”

一些歐洲國家在本國公民遭到恐怖分子綁架時，其政府在考慮向綁匪支付贖金的同時，也不會阻止或干涉被害人家屬所采取的一些營救努力與支付贖金行為。據相關報道稱，某些歐洲國家曾支付過高達數百萬美元的人質贖金，以解救被恐怖分子或某些武裝組織所劫持的歐洲公民。但美國長期以來執行的人質贖金政策顯然明確區別于其他歐美國家。美國政府一度堅定地認為，“絕不讓步、不付贖金”的立場，可以使其更好地保護美國公民免受恐怖分子的綁架。美國政府在一項聲明中曾表示：“恐怖分子在對待有可能支付贖金的政府和不予支付贖金的政府時，其態度是明顯不同的。他們在綁架那些所屬國政府絕不支付贖金的公民時，會有著更多之猶豫。”

美國政府除自身絕不支付人質贖金外，亦私下向其他國家政府進行施壓，要求其不得支付人質贖金。美國國家安全委員會發言人阿利斯泰爾·巴斯基（Alistair Baskey）曾發表聲明稱，“美國政府的一貫目標就是在法律允許的框架內，動用所有合適且恰當的資源，以協助被綁架者的家屬將其至親之人能夠帶回家。”

曾幾何時，這項令美國政府一度引以為傲的人質贖金政策，的確起到過較為理想的突出成效。相較于美國公民人數以及其海外出行比例，專門針對美國公民所實施的綁架事件總量相對較少。但美國人質贖金政策在“伊斯蘭國”組織（ISIS）猖獗起，一次次針對美國公民的人質被害事件，漸漸引發該政策能否有效保護本國公民的爭議，美國各界由此備受質疑。

2014年8月20日，剛宣稱“建國”后不久的“伊斯蘭國”組織在社交網上公布了一段極其血腥殘忍的錄像。2012年11月22日在敘利亞北部失蹤的美國記者詹姆斯·弗利（James Foley）身著橙色囚服被斬首。然而，這一人質“噩夢”才剛剛開始，在隨后的一段時間中，“伊斯蘭國”組織又陸續發布了另外兩名美國人質史蒂芬·索特洛夫和彼得·卡西格被殘忍斬首的視頻錄像。“伊斯蘭國”組織聲稱，殺害這些美國人質是為了報復由美國主導的針對其進行的轟炸行為。其實，對人質斬首前，“伊斯蘭國”組織也曾經索要過贖金。詹姆斯·弗利的家屬在其遭到斬首前，曾收到過“伊斯蘭國”組織發來的電子郵件，索要1.32億美元的贖金。不過，這一贖金要求隨即遭到了美國政府的拒絕。

美國原有人質贖金政策的動搖與反思

接二連三發生的美國人質被害事件，使得全美各界都開始對美國原有人質贖金政策產生了質疑。人質家屬對于美國政府拒不支付贖金的政策無疑十分痛苦與憤慨。親人被恐怖分子劫為人質本已是極為痛苦之事，但美國政府一貫的做法更如同在人質家屬“傷口上撒了一把鹽”。人質家屬指責美國政府在處理人質事件時極為被動，且態度極差。官員與家屬之間罕有溝通，且提供的信息也經常自相矛盾。此外，人質家屬更是批評美國政府“絕不讓步、不付贖金”的政策更是令人難以接受。在詹姆斯·弗利遭到斬首后，其父母稱，美國政府在處理這一事件過程中，對于人質親人的態度和方式讓他們感到無法釋懷。弗利的父母和其他人質家屬都表示，美國政府雖然覺得綁架事件極為不幸，但卻認為是司空見慣之事，其明確表示拒絕支付贖金的政策是極為糟糕的。美國政府的這一政策即使是在今后也會非常糟糕，且會令其處于尷尬窘境。

在一系列的質疑與反思中，美國各界也在考慮著這樣一些問題。究竟是否應該支付贖金？贖金的支付時屬于政府行為還是個人行為？從美國近期所做的一項民意調查中也可以看出，普通民眾對于贖金支付政策中有關“政府行為”與“個人行為”持不同見解。據民調數據統計，約55%的美國民眾表示政府不應該同意支付人質贖金。但56%左右的被訪問者同時認為，如果有親人不幸成為人質，他們愿意支付相應贖金，以求親人能夠得以釋放。

在這兩難境地中，美國政府也在做著極為艱難之平衡。可以說，白宮出臺的任何一項人質解救新政策，都將直接關系到海外美國人質的命運。即使政策有所轉變，但選擇之艱難仍然存在。一方面，向恐怖分子支付贖金可能會刺激更多的人質綁架事件發生，同時，支付贖金的做法也顯然違反國際法相關規定。但另一方面，贖金的支付確實可以在一定程度上提升人質安全生還的幾率，且這一方式也得到了人質家屬所共同支持。支付贖金是否可能讓人質平安回家？如果政府默認人質家屬支付贖金的進行，是否會令更多美國公民陷入現實之危險？前述種種之問題，都在考量著奧巴馬政府如何對原有人質贖金政策進行改革。

奧巴馬政府宣布改革人質解救政策

美國人質詹姆斯·弗利被斬首后，奧巴馬就已下令對美國現行人質解救政策進行了深入評估。當時，美國白宮新聞發言人喬希·厄內斯特就曾表示，該評估的緣由即在于這些人質被害事件的性質極為特殊，總統奧巴馬認為有必要對那些一直協助人質親屬將他們親人安全送到家的部門予以必要的支持，并對相應政策進行評估。但喬希·厄內斯特亦表示，總統奧巴馬仍然認定，向任何綁架美國人質的組織，乃至恐怖分子支付贖金，并不符合美國公民的最大利益。不過，美國政府同時也承認，在一定程度上，原有的人質解救政策讓被綁架者家屬承受了更多煎熬與痛苦。家屬在與本國政府的交涉與溝通中，不僅沒有感到信心的存在，更遭受到了更強的挫折感。家屬們對于政府是否能夠盡全力來解救人質，是否已經制定相應計劃并展開實際行為絲毫沒有把握可言。為此，美國白宮自2014年11月起，就開始著手考慮如何改革原有的人質贖金政策。美國白宮前后花費了半年的時間對美國在“如何令海外人質平安回家”問題上的無力態勢進行了調研與反思。不僅了解了人質家屬的悲痛與訴訟，也接納了其提出的建議，并征詢了相關專家的意見。可以說，美國白宮對先前固守了數十余年的人質贖金政策開展了全面反思與考量。

美國當地時間2015年6月24日，總統奧巴馬正式宣布對該國現行人質解救政策進行改變，并放寬了對于人質家屬向綁架者支付贖金的法律限制。奧巴馬在正式宣布前述改革政策前，專門在白宮接見了大約40名曾被劫為人質的美國公民及人質家屬。奧巴馬稱，“我將明確地表示，這些（被劫持人質的）家庭應當受到應有的尊重，他們是我們得以信賴的伙伴，也是我們在解救其親人時的親密伙伴。”

奧巴馬政府發布的這一改革人質解救政策主要涉及20多項內容。根據前述政策，美國人質的家屬之后可以通過支付贖金的方式來營救其被劫為人質的親屬，而不必再擔心是否會受到國家法律的指控。此外，美國政府也可出面與恐怖組織進行聯系，為此，總統奧巴馬還下令成立了一個名為“人質解救協調辦公室”的專門機構。該機構將設置于美國聯邦調查局，其成員分別來自美國國務院、五角大樓以及中央情報局。根據這一辦公室的職能，主要是為了能夠更好地與人質家屬進行對接與協調。同時，美國國務院還將專門任命一位總統人質事務的特使，負責與外國政府之間協調如何解救美國人質的有關事宜。

面對奧巴馬政府的這一人質解救改革政策，美國各方的反應也有所不一。有批評者指出，允許支付贖金開了一個不好的先河，這將鼓勵大家與恐怖分子談判。同時，允許人質家屬支付贖金亦將刺激極端組織針對美國公民的綁架活動。而另一種聲音則認為，奧巴馬政府的政策改革力度還可以增大。正如人質家屬所言，人質解救協調辦公室的建立無疑是一個好主意。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com