深化我國行政不作為司法審查與樹立現代法治觀

蔡奎

摘 要：近年來，行政主體行政不作為現象明顯增多，行政主體因為不依法履行法定職責和不依法行使法定職權引發了大量的行政不作為訴訟。結合我國具體國情分析行政不作為司法審查的現狀及其存在的問題，提出建設性的解決方案對于促進我國現代社會主義法治化建設、增強司法公信力有重大意義。

關鍵詞：行政不作為；司法審查；公平正義

一、行政不作為的可訴性

行政不作為是行政機關的一種失職行為，但并非所有的不作為行為都能提起行政訴訟，而是要具備一定的條件。

有論者認為，可訴性行政不作為應是經相對人申請的不作為，事實上相對人申請只是其中一些行政不作為的可訴要件，而非所有可訴行政不作為的條件，例如一些緊急事件、解救被拐騙的婦女兒童、搶險救災等等。如果有該職責的行政機關明知事件發生而不主動履行這種職責使受害人的權益遭受損害的，被害人對此種不作為提起行政訴訟的也為可訴。這是因為行政管理的一個重要特征是其主動性，除了依申請的法定職責外，還應積極主動地進行行政管理，在事件緊急發生或違法行為正在進行時尤應如此，主動及時地保護受害人的合法權益或制止違法行為并予以處理。

有論者認為，可訴的不作為必須是實體性的，而不能是程序性的；并且指出《行政訴訟法》第11條第1款第（5）項規定的不作為是實體的，而其第38條規定的復議不作為是程序性的，這種觀點缺乏理論基礎與法律依據。行為的實體性與程序性可以從理論上予以區分，而在行為的過程中兩者是相伴而行的。依據法律規定，只要是申請人申請保護人身權、財產權而被拒絕履行或不予答復的，就構成可訴的行政不作為，雖然相對人的申請可能只要求行政機關作出實體上的作為但實體上的作為必須通過程序上的作為予以實現，實體上不作為實際上也必須在程序上不作為。

在審判實踐中，我們通常會遇到拒絕履行、拖延履行及不能作為等幾種具體情況。例如陳某訴土地管理局行政不作為案件，陳某因土地使用權糾紛和他人發生爭議，要求土地局履行其職責作出決定保護其合法權益。法院審查立案后查明土地局的職責就是解決處理土地使用權糾紛的，而在接到陳某的申請書后近一年時間內，土地局既未對相對人作出明確的處理意見，也沒有其他說法，法院因此判決該土地局限期履行法定職責，作出具體行政行為。

二、我國行政不作為的司法審查

1.行政不作為司法審查

行政不作為違法不僅會給相對人的合法權益造成傷害，也會對公共利益造成重大損害，而加強對行政不作為行為的司法審查是糾正行政不作為違法，維護公共利益和保護相對人合法權益的一種有效途徑。在我們所處的行政國時代，面對極易“越軌”卻又不可或缺的廣泛而強大的行政權，司法審查所采用的標準應當是寬嚴適度的，這樣既能實現對行政權的有效控制，又能為行政權的運作留下必要的空間[1]。

2.我國行政不作為司法審查現狀

（1）行政主體不履行法定職責。行政職責是行政主體的一項法定義務，其針對的對象一般為行政相對人，而行政不作為的主要表現就是行政主體不履行其法定職責。

（2）行政主體不行使法定職權。行政主體不履行法定義務，不僅應包括不履行法定職責，還應包括不行使職權在內。[2]

三、我國行政不作為司法審查中存在的主要問題

行政不作為司法審查受案范圍：目前，我國行政案件的數量在案件總數中所占比例還不是很大，隨著公民法律意識的增長，越來越多的公民敢于拿起法律武器維護自己的合法權益。當相對人的權利受到侵犯后，是否能夠得到相應的救濟是關鍵，受案范圍是相對人能夠得到救濟，并且能夠得到全方位救濟的關鍵。所以行政訴訟法的受案范圍是行政訴訟制度中必不可少的核心內容。[3]所以，應該擴大行政不作為的可訴范圍。將抽象行政不作為以及侵犯公共利益行政不作為納入行政訴訟可訴范圍。

四、新形勢下深化行政不作為司法審查的意義

1.促進依法行政維護社會正義

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中說到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗：有權力的人們使用權利一直到遇有界線的地方才休止，說來奇怪，就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[4]行政機關對權力的濫用不見體現在行政作為上而且體現在行政不作為上，并且行政不作為形式的權力濫用社會危害最大、影響最深。我國的行政訴訟制度對行政機關缺乏有效約束，有行政必有救濟。“無論是行政積極越權或消極越權，法律都應提供必須的救濟手段，”[5]這種救濟手段的發展就是司法救濟，即司法審查。

因此，進一步深化和完善對行政不作為行為的司法審查可以促使行政機關積極依法履行職權，而不是通過消極不作為行為來規避法律約束。

2.促進公正司法、增強司法公信力、重構人民群眾現代法治的公平正義價值觀

加強公正司法、提升司法公信力作為依法治國的重要主題在十八大中多次被提及，十八大報告指出將“司法公信力不斷提高”作為全面建成小康社會和深化改革開放的重要目標，習近平總書記關于“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”的重要指示精神，這都充分表明了目前我國對加強司法公正和司法公信力建設的堅定決心。

司法究其本質而言，與公正具有密切不可分的聯系。公平正義比太陽還要有光輝[6]，正義是社會制度的首要美德。在我國社會主義條件下，加強對行政不作為的司法審查，樹立現代法治公平正義價值觀不僅應成為司法活動所追求的主要價值目標，而且應成為我國建設法治化國家的核心價值理念。

五、結語

在依法治國不斷推進的今天，行政不作為現象已經成為影響我國法治化建設的障礙。加強對行政不作為案件司法審查是增強司法公信力實現公平正義的重要路徑。唯有如此，才能逐步提升司法公信力，最終樹立現代法治環境下的新型公平正義價值觀。

參考文獻：

[1]王振清，吉羅洪.《行政訴訟前沿實務問題研究》，中國方正出版社，第34頁.

[2]王名揚，《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第170頁.

[3]丁麗紅，《關于擴大行政訴訟對合法權益保護范圍的思考》，載《行政法學研究》1999年第1期，第54頁.

[4]孟德斯鳩，《論法的精神》商務印書館，1993年9月第5版第154頁.

[5]劉善春，《行政訴訟價值論》法律出版社，1998年5月第1版第8頁.

[6]在十一屆全國人大五次會議記者會上溫家寶總理答中外記者問.載人民日報，2012年3月15日（01版）.