實質法治環境下的合理行政探討

孫雪峰

摘 要：司法改革進程的不斷推進對我國法治的發展提出了新的要求。然而，很多人對實質法治和形式法治存在誤解、誤用，帶著對形式主義的憤恨理解形式法治，飽含著對自由平等的理念追求實質法治。既沒有看透形式法治的積極意義，也沒有看清實質法治的危險所在。本文意在以行政法的基本原則之一——合理行政為基點，對實質法治與形式法治進行區分，并對我國如今合理行政這一原則的司法實踐現狀進行分析，提出自己的合理化建議。

關鍵詞：實質法治；形式法治；合理行政；司法克制

一、法治的基本類型

1.形式法治

形式法治，是指在法律適用中，嚴格依據法律的明確規定平等地將法律普遍地適用于每一個人。形式法治下的法律推理為，具有權威的法律選擇是根據事先公布的明確規則而進行的。形式法治追求的是一種具有普遍性、自治性、公共性和實在性的法律體系。該法律體系允許它的官方的或非官方的解釋者僅僅根據規則本身、以及是否具備規則所要求的有關事實而論證自己的決定。

在形式主義者看來，“公平是難以掌握的，因為它不能法典化為一種規則體系；公平是專制的，因為即使所有的道德評判都是廣泛共享的，它們畢竟還是主觀的”。只有將法律平等地適用于每一個人，才能保障形式上的公平，如果在法律適用的過程中，將法律之外的因素加以考量，允許法律之外的因素作為法律適用的衡量標準，那么不僅會破壞法律的普遍性和一般性，而且會違反法律面前人人平等的原則。因為允許法外因素的存在，就意味著在法律適用時還存在著其它衡量標準，而該標準對每個人而言并非是事先公布的清晰而明確的規定，這樣在法律適用時就不可能做到法律面前人人平等，因為法律已不是衡量行為的唯一標準，法律的適用已平添了許多主觀的因素。法律的普遍性要求嚴格限制在做出法律選擇時所參考的有關事實的范圍。如果判決所參考的因素過多，而每一個因素又變化不居，那么法律所適用的標準就會變得模糊不清。這樣，法律就會喪失其明確性、可預測性的特征，從而使根據法律的決定演變為根據意志的決定。

2.實質法治

實質法治，是指在法律適用中，重點考量規則所要達到的目的以促進實質正義的實現。是一種目標導向式的思維方式。法律的形式性、抽象性、一般性雖然能夠保證法律適用的平等性，但是，由于法律的僵硬性、保守性、滯后性等特征，如果嚴格執行法律，反而可能導致不公正的結果出現。因此，實質法治則要求，在法律適用時，如果法律的一般性會導致某種不公正的結果時，就應該綜合考慮規則所要實現的目的，將某種法律價值作為法律適用時考量的因素，從而促進實質正義的實現。

實質法治是回應形式法治的不足而生的，因此又有人稱實質法治為回應型法治，這種法治為形式法治的封閉性引入新的事實因素和法律因子，為舊的法律機體注入了新鮮血液，促進了法律的發展。實質法治是對形式法治的反動，然而實質法治注重目的導向的法律推理卻是來源于形式法治。形式法治中法律的一般性、抽象性特征，可以最大限度地減少恣意和防止專斷，然而，在法律適用中，難免會遇到法律規定不清或者條文不明的地方，為了減少在法律適用過程中對條文解釋的恣意，推論必須經常要求離開規則而求助于目的。

3.實質法治帶來的問題

實質法治雖然彌補了形式法治的不足，但卻因為其目的導向的推理方式而產生了一系列新的問題，例如以目標為導向的推理模式容易受到人主觀價值判斷的影響，增加了法律的不確定性，破壞了適用法律面前人人平等這一基本原則，使得法律所具有的獨立品性受到破壞，容易使法律淪為一時性的政策、公共意見、輿論、道德的附庸。當法律的適用因各種法外因素的影響而變得愈來愈不確定和模糊時，法治亦將消失在這種不確定性之中。

二、合理行政的基本理論

1.合理行政的基本概念

合理行政是我國行政法的基本原則之一，其主要內涵是行政決定應當具有理性，屬于實質行政法治的范疇。合理行政原則為規范的行政理性表現為以下三個原則：第一，公平公正原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。第二，考慮相關因素原則。作出行政決定和進行行政裁量，只能考慮符合立法授權目的的各種因素，不得考慮不相關因素。第三，比例原則。行政機關采取的措施和手段應當必要、適當。行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

2.合法行政的基本概念

合法行政與合理行政都是2004年國務院全面推進依行政實施綱要中提出的依法行政基本要求。合法行政是指行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。合法行政主要強調的是行政主體合法、行政程序合法。合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

3.合理行政與合法行政的區分

從某種角度上來看，合理行政與合法行政的區分，類似于實質法治與形式法治的區分。合理行政主要強調在合法的前提下，自由裁量要合理有據。行政行為以行政主體是否具有自由裁量權分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。在司法適用上，羈束行政行為只存在合法與否問題，沒有自由裁量的余地。而自由裁量行政行為則存在合法與合理的操作空間。合理行政原則的出現，是行政自由裁量權擴大的表現。以實質法治的視角看，這是對結果公平的最大程度的保障。但為了防止自由裁量權的濫用，合理行政適用的條件及限度必須進行嚴格限定。如果我們不分立法與司法場景，用空洞的實質法治理念對所有的法律都進行善惡之論辯，這種實質性法律與作為文本的法律之間多有沖突之處，有違合理行政提出的初衷。

三、司法改革中合理行政面臨的問題

我國雖然己將合理性原則作為行政法的一項基本原則，但該原則的發展仍存在許多困境。具體可以分為理論困境與現實困境兩類。

1.理論困境

從我國行政法的歷史發展來看，嚴格地說，在《行政訴訟法》頒布之前，制度層面上，我國對行政合理性原則并未加以規定。隨著我國《行政訴訟法》的頒布實施及其后相關法律法規的配套出臺，我國對行政合理性原則的認識進一步加深。例如，《行政訴訟法》第五條規定了人民法院審理行政案件，對行政機關的具體行為是否合法進行審查，并在該法第五十四條中明確了司法審查的七個標準。隨后，在國務院出臺的《行政復議條例》中，將行政合理性原則在該條例第七條中加以明確規定。2000年3月15日通過的《立法法》第六條則第一次從制定法律規范的角度對立法的合理性要求作出了規定，該條明確地將合理作為立法的要求之一，對行政立法的合理性問題提出了新要求，體現了我國行政法制建設的又一大進步，也使得行政合理性原則在立法的層面取得了應有的地位。

從表面上看，我國行政法中行政合理性原則逐步被規范化。但我們必須認識到的是，我國自加入WTO以來便掀起了一場“變法”熱潮，很多立法未免粗糙。例如2000年通過的《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監督機制、適用規則和裁決機制都作了明確規定，但是，立法權限劃分不明確、不科學等嚴重影響了我國行政立法的質量。另外，對行政立法程序重視不夠，行政立法活動透明度不足，是行政立法存在的普遍性問題。行政法規、規章應當在充分民主討論的基礎上而定，使民意得到充分而直接的表達，是防止行政立法專斷、暗箱操作必不可少的保證，也是消除行政立法的偏頗，使行政法規、規章更具合理性、客觀性、公正性的有效途徑。但在當時，部分行政立法缺少給人民群眾提供直接參與的機會和條件。

2.現實困境

由于立法不明確導致的可操作性不強是合法行政原則面臨的現實困境。由于源頭上的行政立法合理性規制的缺失，以及司法最終的行政訴訟合理性審查的乏力，使得對具體行政行為合理性的監控大打折扣。

一方面，在我國行政訴訟中，《行政訴訟法》所提供的諸多司法審查標準之中，用來檢驗行政自由裁量合理性的主要是“濫用職權”和“顯失公正”。然而，在我國，由于法律的規定不明確，司法審查無法有效介入行政處罰以外的自由裁量行為，導致大量行政相對人的權利無法得到充分救濟。另一方面，單一的合法性審查范圍還導致了司法實踐中行政復議與行政訴訟的脫節。例如，我國《行政復議法》明確規定行政復議機關有權依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，也肯定了不合理的行政復議決定的可訴性。從這個角度而言，《行政復議法》與《行政訴訟法》之間是相互脫節的。因此，由于在立法層面行政訴訟法在合理性審查上作出了狹窄的規定，將大量的行政不當行為排除在行政訴訟之外，許多行政相對人無法得到有力的司法救濟，致使我國合理行政原則面臨著巨大的現實困境。

四、實質法治環境下合理行政的建議

1.堅持行政合法性原則與合理性原則相并列

政府的行政行為既合法又合理，積極預防、及時糾正任何合法不合理或合理不合法的行為，是合理行政原則對政府行政行為的必然要求。違反合法性原則和合理性原則的行政行為均產生行政瑕疵。一方面它直接損害著行政相對人的基本權利，也影響和危害著國家對社會的正常管理。另一方面，如果行政瑕疵產生的背景隱含著權力市場化的因素，那么其另一個結果是阻礙著社會主義市場經濟體制的建立與完善。要使政府行為做到合法又合理，應當進一步加強公開辦事制度、社會監督制度和審查制度等的建設。

2.提高行政行為的合理性，做到自由裁量權的細化、具體化

雖然行政合理性原則是補充原則，但在行政行為合法性前提下，準確體現合理性原則就顯得十分重要。因為用合理性原則去衡量行政行為的合理程度需要聽“說明理由”——即對自由裁量權運用的解釋，多少帶有點主觀的東西，聽者也不全是理性人，所以行政主體應盡量依法將原則的和一種較大幅度的自由裁量行政行為具體化、細分化，便于行政人“對號入座”。這一要求即便眼前做不到，但應該做到要成為一個努力的目標。

3.加強對合理行政的司法監督

任何權力不加以制約就會導致被濫用。因此，加強對合理行政行為的監督是實現實質法治環境下合理行政的必要手段。具體來講，可以從立法監督以及司法監督兩個方面進行。立法方面，在法律層面對“顯失公平”以及“濫用職權”做出明確規定，使得監督依法，監督合理。司法方面，不僅要進一步落實人民法院以及人民檢察院的司法監督功能，更要建立起靈活的司法建議機制，對于行政機關做出的行政行為，司法機關應當從法律層面進行前置性的建議，實現更有效率的事前監督。

五、對實質法治和合理行政的一些擔憂

從歷史發展的長遠角度來看，我國非傳統的法治國，長期以來的規則意識與現代法治觀念大相徑庭。在社會主義法治尚未完全實現的今天，當形式法治因為遭遇現實困境無法全面執行下去的時候，實質法治的引入是可以解決問題的。但我們不禁要問，實質法治有無自身不可克服的缺陷在？我們認為，現階段，我國司法需要強調實質性理由的介入，然而過度依賴實質理由的判斷會影響法律和法律體系的權威。不容否認的是，在法律思維過程中，如果法官想理解、明白法律的真切含義，就必須了解法律背后的實質理由。因為很多法律的意義不是像文字載明的那樣簡單，它不僅含有很多專業的含義，還有豐富的社會內涵。所以，欲使我們的判斷更有說服力和權威性，就必須了解法律規則背后的各種因素。很少有迂腐的法官僅僅根據字面含義來理解法律。準確的理解和通達的解釋，是法律人使用法律的前提。大家都會贊同，僅僅依靠字面解釋是不全面的，也是不盡合理的。

對待合理行政的態度亦是如此。合理行政原則相對于合法原則要求更高，它是政府行政活動的精細化模式。行政機關作出的行政行為不僅要合法而且要合理，其產生的社會效果優于一般意義上的合法行政。以產生良好社會效果為導向的合理行政，更多地考驗法官自由裁量權運用的邊界。

六、結語

即使在法治最完備的國家，對權利的侵害永遠都不會絕跡，即使是一些用來維護權利的制度也可能變質甚至發揮相反的作用，因此需要不斷地為權利而斗爭。理性運用制度的智慧，合理提防因此而衍生的缺陷，是現代法治思維對每個法律人提出的現實要求。

參考文獻：

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[3]侯健《.實質法治、形式法治與中國的選擇》，《湖南社會科學》2004年第2期；“論法治行政”，《中國法學》，1999年第6期.