試論檢察機關提起民事公益訴訟的現實需要及法理基礎

王瑾

摘 要：隨著我國社會經濟的快速發展，侵害國家利益和社會公共利益的民事違法行為不斷增多。如何保護社會公共利益已然成為新的焦點問題，檢察機關提起民事公益訴訟的探索也在逐步升級。本文試從概念入手，在明確民事公益訴訟真正內涵的基礎上展開對檢察機關提起民事公益訴訟的現實需要和法理基礎的探討。

關鍵詞：民事公益訴訟；現實緊迫性；現實可行性；法理基礎

一、民事公益訴訟的興起

（一）民事公益訴訟的內涵

民事公益訴訟，從字面可理解為通過民事訴訟程序進行的公益訴訟。解讀公益訴訟首先必須釋明公共利益的含義，公共利益的主體是不確定的多數人，其受益對象相對不確定，筆者認為公共利益是社會公眾生存發展所需要的、能被眾人所共同認可和享有的價值體系。公共利益受損時，既損害了眾多不特定人的共同利益，又損害了構成這些眾多不特定人的特定個體的利益。一般認為，民事公益訴訟是特定的國家機關 、社會團體和公民個人，根據法律、法規的授權，針對侵犯社會公共利益的民事違法行為向法院提起訴訟，由法院通過司法程序追究違法行為并藉此捍衛公共利益的一種法律制度。修改后的民事訴訟法增加了公益訴訟條款，該法條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！睆姆l的表述可以看出，在我國公益訴訟的起訴主體是法律規定的機關和有關組織，可以提起公益訴訟的案件類型是環境污染和侵害消費者權益等損害社會公共利益的案件。法條規定雖然只有寥寥幾句，但對于我國的公益訴訟研究卻有歷史性進步意義，它結束了在國內提起公益訴訟名不正、言不順的尷尬狀態，結束了法院想受理案件卻無法律支持的尷尬局面。

（二）民事公益訴訟的特點

民事公益訴訟相對傳統意義上的民事訴訟而言，具有以下五個方面的特點：

第一，訴訟目的不同。德國法學家耶林曾指出目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。民事公益訴訟與普通民事訴訟價值追求的不同就在于是維護國家與社會的整體公共利益還是維護起訴人私人的利益。公益訴訟的結果雖然也存在間接維護個人權利的效果，但提起公益訴訟的目的與僅僅維護公民私權利的私益訴訟仍然不同。

第二，起訴主體范圍不同。傳統意義上的民事訴訟原告，必須是與糾紛有直接利害關系，而民事公益訴訟的原告無需與被訴民事違法行為有直接利害關系，原告主張的是社會公共利益。伴隨著人們知識水平的不斷提升，法律意識的逐漸增強，所關心的事物也從自身、眼前開始向公眾、長遠轉變。因此，法律規定的機關和有關組織，本著誠實守信的原則，認為民事行為損害了社會公共利益，就應當被賦予提起訴訟的資格。

第三，判決效力給予的對象不同。在普通民事訴訟中，判決的效力給予原告，即與被訴民事行為有直接利害關系的人。而在民事公益訴訟中，判決的效力應當給予與被訴標的有關聯的大眾。

第四，具有預防的功能。民事公益訴訟改變傳統事后救濟的方式，可以防止侵害公共利益行為的不良后果范圍擴大。意大利卡佩萊蒂教授曾說現今司法領域有一個關鍵的問題是在集團侵害發生之前就侵害事實的發生，以實現對社會公共利益的有效保護。而不是在侵害事實發生之后再對個人提供幫助。公益訴訟的提起不以實際發生損害為要件，法律規定的機關和有關組織發現有侵害公益的行為發生，均可依法提起訴訟，能有效防范損害結果的發生或擴大。也就是說民事公益訴訟既能對已經發生的違法行為進行有效制裁，也能對未實際發生的侵害行為進行預防。綜上，民事公益訴訟這一防微杜漸的功能是普通民事訴訟無法相比的，是公益訴訟的閃光點，它不僅針對過去，還能面向未來。

第五，實現社會管理職能。民事公益訴訟拓寬了法院對社會生活的干預范圍，賦予民事訴訟制度更強的社會管理職能，民事訴訟從單純為社會主體合法權利提供司法救濟，轉變到同時強調民事訴訟對維護法律秩序、強化社會管理的重要職能，借助民事訴訟加大國家對社會生活的干預力度，實現社會管理。

民事公益訴訟作為一種保護公共利益的新型訴訟形式，在結構形式上已突破了一對一的傳統民事訴訟模式，更為重要的是這一訴訟制度內在地需要法院超越僅局限于訴訟當事人的裁判視野和結構，而要求法院要面向大眾、面向未來，甚至要求把法院裁判過程變成一種公眾參與和表達意見的政治性程序。人們對民事訴訟制度目的與功能的認識也發生了轉變， 從單純為社會主體合法權利提供司法救濟， 轉變到同時強調民事訴訟對維護法律秩序、強化社會管理的重要職能，借助民事訴訟加大國家對社會生活的干預力度，實現社會管理。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的現實需要

（一）現實緊迫性

如果說我國十幾年來的司法改革所關注的核心是確立司法獨立和塑造法院權威，那么，在改革初顯成效之時，就必須反思我們究竟需要何種司法功能。近年來，民事公益請求不斷涌向法院，盡管多數案件在邁向司法之門時即以失敗告終，但民事公益請求風起云涌的事實卻對我國的民事訴訟機制和學術研究形成了強烈沖擊，深刻表明在我國建立民事公益訴訟的現實需要。這種迫切需要表現在以下四方面：

第一，隨著生產與交換的社會化程度不斷提高，社會個體的交易地位更加弱化、環境污染等公害事件頻發、群體性小額多數損害糾紛增多。單個的受害者由于損失較小，基于訴訟成本、訴訟風險等因素，往往不愿提起訴訟。以消費者權益保護為例，很少有消費者為幾元、幾十元而愿意花費時間、精力以及訴訟費用到法院打官司。消費者的這種態度反過來又縱容了違法行為，也使誠實守法者處于不公平的市場競爭環境，因此建立民事公益訴訟制度是節約資源、保護環境改善生態、維護市場經濟秩序的迫切需要。

第二，目前致力于公益事業的社會組織不斷出現，它們有能力也有意愿與各種違法行為作斗爭，但囿于現行民事訴訟制度的局限，不能直接提起訴訟。隨著權利意識的提高，一些公民也愿意付出時間和精力起訴違法行為。但即便贏得官司，由于訴訟請求僅僅局限于自己的損失，溢出效應相當有限，起不到法律應有的威懾作用。建立民事公益訴訟制度是規范司法實踐的迫切需要。

第三，目前對于國家利益和社會公共利益的保障主要是通過行政手段，但我國當前的行政效率還有待提高，行政執法資源不足以制止大量存在的公益違法行為，更為嚴重的是一些政府部門從狹隘的地方利益或部門利益出發，縱容環境污染等損害公共利益的行為，行政機關和違法行為人具有利益關系甚至合而為一，導致政府缺位和管理失靈的情況時有發生，建立公益訴訟制度是維護國家利益、社會公眾利益、打破市場壟斷、行業壟斷和地區封鎖的迫切需要。

第四，法律規定的支持起訴制度和訴訟代表人制度能在一定條件下為個人民事權益因公共利益受侵而受損的多數不確定人提供民事救濟的方式和渠道，可視為民訴法為實現保護公共利益的目的而設置的間接、具體手段。但是，由于這兩種制度自身規定的局限性，其在司法實踐中難以得到廣泛的適用。首先，支持起訴的前提是有人起訴，若有起訴資格的人不愿、不敢起訴，沒有了支持的對象，支持起訴便無從談起。其次，當損害公共利益的民事違法行為發生時，機關、社會團體、企事業單位是“可以”支持起訴而非“應當”支持起訴，這種自愿選擇而非強制性的規定使得支持行為難以啟動。訴訟代表人制度在實踐中也很少被使用，該制度堅持訴訟的標的必須是同一或同種利益，其實質就是共同訴訟的特殊表現形式。支持起訴制度和代表人訴訟制度實施的客觀效果并不樂觀，在保護公共利益方面存在很大的局限性，法律的實然作用沒有發揮到與法律目的相一致的境界，導致出現保護公共利益的法律漏洞，建立民事公益訴訟制度是完善訴訟法律制度、健全糾紛解決機制的迫切需要。

公益訴訟當前已成為一個符號、一種大眾性的話語機制，通過公益訴訟改變公共討論的主題，給予缺乏權利保護手段的人以關注和聲音，這與其他解決社會矛盾的方法相比民事公益訴訟顯示了它的獨特價值，體現了時代對平等的訴求。

（二）現實可行性

在我國，確立國家訴訟模式也是切實可行的。現實中，實踐已走在了理論的前面。就世界立法與實踐經驗以及我國國情而言，采用國家訴訟的形式顯然是比較科學的。當前，賦予檢察機關代表啟動公益訴訟保護公共利益已日漸成為共識。檢察機關對國有資產流失、反壟斷、環境污染以及特定的私人利益等案件，應當具有國家訴訟的資格。

檢察機關提起民事公益訴訟，可以彌補其他國家機關維護公共利益方面的局限與不足，有利于國家權力之間的分工與平衡。有學者認為，賦予檢察機關多重身份介入到民事訴訟中，必然會導致法院中立地位難保，還可能引發檢察機關的角色混亂和沖突。但是從另一個角度來看，檢察機關維護法律與秩序的基本手段就是將它依法管轄和處理的事件交付訴訟，通過訴訟作出判決，這種監督只是一種程序上的監督，實體權該如何處置，還是由法院決定。檢察機關對審判活動實行監督，反而會更好的維護和保障審判權威。民事訴訟當事人所享有的并非無限制的處分權，如果行使權利會損害國家、社會和他人的合法權益，國家就必須站出來干預。相反，如果允許當事人借維護私權之名，做損害公共利益之事，那才是國家的失職。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的法理基礎

（一）監督權與訴權相結合是檢察機關提起民事公益訴訟的權力基礎

關于檢察機關提起民事公益訴訟法理基礎的學說存在多種，筆者比較贊同公益說和廣義監督說相結合作為我國檢察機關提起民事公益訴訟的理論依據。此學說認為，西方各國檢察官的性質主要是國家公訴人，以為國家和社會公共利益發動刑事公訴和民事訴訟為主要職能，西方檢察機關提起民事訴訟的職權都應是來自于原本享有的公訴職能。而我國檢察機關并不同于西方檢察機關，提起公訴只是實現其法律監督職能的方式之一，其公訴權是來自于監督權。

我國檢察機關參與或提起公益訴訟是由檢察機關的性質、宗旨和憲法地位決定的，是行使法律監督職能的必然要求和具體體現，檢察權在司法程序中最常見的表現形式是作為訴的主體而出現的。檢察權除了具有嚴格的程序性法律要求之外，還具有主動性的特點。即一旦需要法律監督的法定情形出現時，檢察機關就可以啟動相關程序從而產生監督制約、分立制衡的效果。起訴是不能獨立于訴訟程序之外的，訴權本身只有深入到程序過程中，方有實質意義。檢察機關只有具備這種啟動訴訟程序的權力，才能使法律監督權具體化，最終得以付諸司法程序，并使違法行為主體通過審判受到應有的法律制裁。檢察機關參與公益訴訟，有效地實現了監督權從抽象向具體的轉化。之所以出現公共利益屢被侵犯而無法獲得有效的救濟，也正是因為這種監督未能轉化為權利救濟啟動機制。對于特定的監督對象而言，檢察機關如果沒有相應的程序性訴權，憲法設定的法律監督權將不可避免地陷入標簽化、形式化和空洞化的境地，檢察機關名義上享有的法律監督權也將淪落為一種被架空的抽象權力，而法律監督活動本身將必然是疲軟無助的。因此可以說，檢察機關的公訴權已成為開展法律監督活動的初始權能、核心權能和主要手段，同時也應該成為檢察機關最為重要、最為貴的可行性履責方式之一。監督權與訴權相結合才可以使公共利益及時得到救濟。

（二）維護公益是檢察機關提起民事公益訴訟的出發點和落腳點

個人利益、國家利益和社會公共利益相互影響、對立統一，雖然從某種意義上來說，個人利益、國家利益與社會公共利益在某些時候是一致的，單獨的個體在追求自己利益的同時，客觀上也促進了公共利益的發展，但利益也存在不斷向外、不斷侵擴的張力，個體利益與個體利益之間、個體利益與公共利益之間如果不明確相互的界限限制，則非常容易造成對彼此的侵犯。維護公共利益是檢察機關共同的設立基礎與動力，其在刑事領域通過提請法院追究犯罪嫌疑人的刑事責任維護社會公益，在民事領域自然也應當具有相應的權利。在我國，很多實體法均對公共利益的保護具有概括性的規定，但沒有救濟手段的法律規定完全就是一紙空文。要切實保護公共利益，就必須使此類規定具備可訴性，也就必須為公共利益的保護尋找一個實在的承擔主體，檢察機關理所應當承擔此項責任。

四、結語

民事公益訴訟的產生和發展是現代法治社會發展的必然趨勢，在公共利益損害日益嚴重的當今中國，民事公益訴訟糾正不法行為的功能，不失一種保護公共利益的有效救濟途徑。相較于其他主體而言，檢察機關提起民事公益訴訟符合憲法精神、更經濟、更能節約司法成本。然而，檢察機關畢竟是國家的公權力機關，為防止公權濫用，必須對其提起民事公益訴訟的規定進行更為嚴格的界定。

參考文獻：

[1]黃西.《民事訴訟法》與民事公益訴訟.載于《法律適用》，2010年第10期.

[2]顏運秋.《公益訴訟理念研究》.中國檢察出版社，2002年版.