公共危機下動物疫病防控政策執(zhí)行偏差研究

楊佩

摘 要：養(yǎng)殖戶作為動物疫病防控政策的目標(biāo)群體，其防控行為對于政策執(zhí)行的有效性有著直接的影響。該文從養(yǎng)殖戶角度分析了疫病防控政策的執(zhí)行，研究其防控行為及影響原因，提出了改善養(yǎng)殖戶動物疫病防控行為的對策建議。

關(guān)鍵詞：動物疫病；防控；政策執(zhí)行偏差；目標(biāo)群體

中圖分類號 S851.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）17-105-03

Research on the Animal Disease Prevention and Control Policy Implementation Deviation under the Public Crisis——Based on the Perspective of the Target Group

Yang Pei

（College of Public Administration and Law，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

Abstract：Farmers as target group of animal disease prevention and control policy，their prevention and control act have direct influence on the effectiveness of policy implementation. From the perspective of disease prevention and control policy implementation，the article studied the farmers' prevention and control behavior and reason，and put forward the suggestions to improve the operations of the animal disease prevention and control act.

Key words：Animal disease；Prevention；Policy implementation deviation；Target groups

1 我國動物疫病防控管理現(xiàn)狀

近年來，我國養(yǎng)殖業(yè)得到了快速發(fā)展，與此同時，相配套的動物疫防控管理法規(guī)以及防控管理體系也在不斷的完善。動物疫病防控工作為促進畜牧業(yè)健康發(fā)展，保障畜牧產(chǎn)品的質(zhì)量安全和維護社會公共衛(wèi)生安全起到了重要的作用，日益受到社會各界的關(guān)注和重視。目前，重大動物疫病防控工作面臨的形勢、任務(wù)以及動物疫病防控的理念正發(fā)生著深刻的變化[1]，在我國畜牧業(yè)現(xiàn)代化的進程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和養(yǎng)殖方式的轉(zhuǎn)變也對動物疫病防控政策及政策的執(zhí)行提出了更高的要求。

1.1 我國動物疫病防控管理相關(guān)法律法規(guī) 建國以來，我國先后頒布實施了《中華人民共和國動物防疫法》、《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》、《動物診療機構(gòu)管理辦法》、《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》以及《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》等重要法律法規(guī)。除此之外，還頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《獸藥管理條例》、《動物衛(wèi)生監(jiān)督信息報告管理辦法（暫行）》、《無規(guī)定動物疫病區(qū)評估管理辦法》、《公路動物防疫監(jiān)督檢查站管理辦法》、《國家突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》以及《生豬定點屠宰廠（場）病害豬無害化處理管理辦法》等。以上法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國動物防控管理法律法規(guī)體系，為規(guī)范養(yǎng)殖防疫、食品安全，指導(dǎo)動物疫病控制提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 我國動物疫病防控管理體系 目前我國的動物防疫管理機構(gòu)改革已基本完成，形成了以農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局、中國動物疫病預(yù)防控制中心、中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心、中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所及4個分中心為主體的較為完備的國家動物疫病防控體系。農(nóng)業(yè)部為動物防疫主管部門，負責(zé)簽署政府間協(xié)議、協(xié)定，起草動物防疫和檢疫的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布疫情并組織撲滅。農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局主要負責(zé)全國動物疫病防疫、檢疫和監(jiān)督工作。國家動物疫情測報中心、國家動物流行病學(xué)中心、農(nóng)業(yè)部動物及動物產(chǎn)品檢測中心、畜禽產(chǎn)品檢測中心等，主要負責(zé)我國動物疫情的監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查以及獸藥評審工作。我國現(xiàn)行的獸醫(yī)管理體制實行“分段管理”，即畜牧獸醫(yī)部門主要管理飼養(yǎng)環(huán)節(jié)的動物防疫和監(jiān)督，屠宰環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全由企業(yè)實施，衛(wèi)生部門負責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督，而出入境檢疫檢驗則由國家出入境檢疫檢驗機關(guān)實施[2]。

2 動物疫情風(fēng)險下養(yǎng)殖戶經(jīng)濟損失狀況及損失補償政策

隨著2004年的高致病性禽流感疫情、2005年的口蹄疫以及2007年高致病性豬藍耳病疫情相繼暴發(fā)，重大動物疫情公共危機管理成為政府和社會共同關(guān)注焦點。近幾年來，我國動物疫病防控形勢又嚴峻起來，根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的消息統(tǒng)計，2014年全國共發(fā)生7起小反芻獸疫疫情，4起家禽高致病性禽流感疫情，5起A型口蹄疫疫情，1起O型口蹄疫疫情。截至2015年4月底，全國已發(fā)生6起家禽高致病性禽流感疫情，2起A型口蹄疫疫情，再次引起人們對于動物疫情應(yīng)急防控的高度關(guān)注。不合理的撲殺補償政策，會削弱養(yǎng)殖戶配合撲殺政策的意愿，也會使得養(yǎng)殖戶違法交易病死畜的行為。孫德武認為，養(yǎng)殖戶損失在沒有得到其所認為合理的經(jīng)濟補償?shù)那闆r下，很難做到政府所要求的凡疫必報[3]。對暴發(fā)疫情給養(yǎng)殖戶帶來的經(jīng)濟損失給予合理的補償，不僅能促進養(yǎng)殖戶積極的主動的做出動物疫病防控行為，也是構(gòu)建動物疫情防控管理體系的重要內(nèi)容，這就需要對養(yǎng)殖戶的疫情損失制定科學(xué)的具體的評估標(biāo)準(zhǔn)和補償標(biāo)準(zhǔn)。

因疫病暴發(fā)造成養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟損失可分為直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失2個部分[4]。其中，直接經(jīng)濟損失是指因疫情的發(fā)生而導(dǎo)致養(yǎng)殖戶既有生產(chǎn)成果的損失，即養(yǎng)殖戶因疫情的發(fā)生而遭受的既有畜產(chǎn)品的價值損失和額外支付費用之和[5]。額外費用包括無害化處理費用、圈舍消毒費和其他處理費。間接經(jīng)濟損失是指對處于增值狀態(tài)財產(chǎn)未來可得利益的喪失，即因來自外界的侵害而失去的應(yīng)得利益。動物疫情風(fēng)險下養(yǎng)殖戶的間接經(jīng)濟損失就是因疫情的發(fā)生而遭受的預(yù)期機會損失和以及價格波動帶來的損失之和。如疫情爆發(fā)對畜產(chǎn)品市場沖擊造成畜產(chǎn)品價格下降給養(yǎng)殖戶帶來的損失。

我國現(xiàn)行的動物疫病撲殺和無害化處理補償標(biāo)準(zhǔn)太低，行政補償尚不能彌補養(yǎng)殖戶實際經(jīng)濟損失的1/3[6]。我國補償標(biāo)準(zhǔn)大多根據(jù)直接經(jīng)濟損失制定，但是，在計算動物疫情給養(yǎng)殖戶造成經(jīng)濟損失時，也應(yīng)該考慮因大規(guī)模動物疫病暴發(fā)對產(chǎn)品市場價格沖擊給養(yǎng)殖戶帶來的損失。我國有關(guān)的法律條例中均沒有給出評估因動物疫病暴發(fā)使養(yǎng)殖戶遭受的經(jīng)濟損失的細則，在實際運作當(dāng)中，也只是利益有關(guān)方以現(xiàn)場合議簽字的形式自行確定損失數(shù)額，因為沒有科學(xué)合理的可行性的損失補償評估機制，使得我國的補償政策是按固定的相同的補償標(biāo)準(zhǔn)。雖然補償標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)殖戶的實際損失相差甚遠，但相同的補償標(biāo)準(zhǔn)會帶來政策公平性的問題，即一部分養(yǎng)殖戶補償不足，一部分養(yǎng)殖戶補償過度。

3 動物疫病防控政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及原因分析

3.1 動物疫病防控政策的目標(biāo)群體行為表現(xiàn) 在農(nóng)村政策執(zhí)行的過程中，養(yǎng)殖戶作為防控政策的主要目標(biāo)群體，其對政策的接受程度影響著動物疫情公共危機防控政策的有效執(zhí)行。總的來說，目標(biāo)群體越接受，政策執(zhí)行越順暢；反之，則政策執(zhí)行就可能收到阻礙[7]。

3.1.1 主動抵制行為 當(dāng)政策觸犯目標(biāo)群體核心利益時，成員往往通過采取妨礙政策執(zhí)行的行動來避免遭受損失。這種行為一般是較為激進的行為，更有甚者通過聚眾向政府部門表達自己的不滿情緒和利益訴求，采取各種行為來阻止相關(guān)政府部門的工作。這種激烈的沖突結(jié)果通常比較嚴重，會惡化干群關(guān)系，影響政府形象，帶來社會的不穩(wěn)定。

3.1.2 消極對待行為 當(dāng)政策與目標(biāo)群體的利益無關(guān)時，受農(nóng)戶自身和外在條件的限制，對政策的執(zhí)行參與程度不高，更不會去主動關(guān)注政策本身。形成了這種漠不關(guān)心的氣氛，對于政策本身而言，會影響政策的宣傳和執(zhí)行效果，也無法實施對相關(guān)利益者的有效監(jiān)督。如《動物防疫法》規(guī)定任何單位和個人發(fā)現(xiàn)動物染疫或疑似染疫的，應(yīng)及時報告相關(guān)機構(gòu)。但是當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)附近養(yǎng)殖場發(fā)生動物染病會抱著多一事不如少一事的想法，并不會主動上報疫情。

3.1.3 偏離目的行為 當(dāng)政策觸犯目標(biāo)群體非核心利益時，因擔(dān)心不配合政策執(zhí)行會受到處罰，目標(biāo)群體通常會采取行動規(guī)避這種風(fēng)險。如《動物防疫法》規(guī)定養(yǎng)殖戶發(fā)現(xiàn)動物染疫或疑似染疫的，應(yīng)立即向相關(guān)管理部門報告，并采取隔離等控制措施。但政策在實際執(zhí)行時，養(yǎng)殖戶考慮到自身利益受損，擔(dān)心上報疫情會給后續(xù)生產(chǎn)帶來影響，多會做出隱瞞疫情或者自行處理染疫動物。

3.2 動物疫病防控政策執(zhí)行偏差的主要原因分析 出現(xiàn)以下3種偏差行為的原因是多方面的，除了私人利益與公共利益的矛盾之外，還與農(nóng)戶群體自身的特殊性有關(guān)。

3.2.1 農(nóng)戶自身知識水平的制約 受到我國經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，目前農(nóng)村整體教育水平偏低，據(jù)調(diào)查顯示，我國農(nóng)村居民的平均受教育年限為7.3a，與發(fā)達國家相比，知識水平普遍較低。政策目標(biāo)群體知識文化水平不高，會造成農(nóng)戶對政策理解的程度不夠或者產(chǎn)生偏差，更有可能產(chǎn)生抵觸情緒。并且，村級基層人員作為農(nóng)村政策執(zhí)行的主體，其知識水平和綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的低下，不僅會影響自身對政策的解讀和政策宣傳，在執(zhí)行過程中，也容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差，產(chǎn)生沖突。

3.2.2 脆弱性強化農(nóng)戶自利性 由于我國大部分地區(qū)仍然是粗放型的自然經(jīng)濟，從養(yǎng)殖戶自身的資本實力偏低和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單一性來說，對于大部分除了養(yǎng)殖收入之外幾乎沒有別的收入來源的養(yǎng)殖戶來說，暴發(fā)大規(guī)模的動物疫情所造成的沖擊無疑是相當(dāng)嚴重的，養(yǎng)殖戶家庭一年的投入甚至數(shù)年的資本積累被全部虧損。另一方面，脆弱性使得養(yǎng)殖戶缺乏應(yīng)對危機沖擊的能力。中國當(dāng)（下轉(zhuǎn)109頁）（上接106頁）前的農(nóng)民貧困化，“不只是引發(fā)社會公共危機的誘因，而且，農(nóng)民貧困化本身就是一種嚴重的社會公共危機”[8]。目標(biāo)群體對某項政策的支持與否在很大程度上取決于對其利益得失高低的評估，若其認為接受此項政策得到的收益不足以抵償其所要付出的成本，就會采取觀望或抵制的態(tài)度，反之則采取積極支持的態(tài)度[9]。鑒于公共政策的權(quán)威性和強制性，目標(biāo)群體也會因為害怕受到懲罰而被動地、消極地接受其認為不劃算的某項政策。

4 加強危機管理動物疫情防控政策執(zhí)行的對策建議

4.1 加強農(nóng)村教育建設(shè)，努力提升目標(biāo)群體綜合素質(zhì) 大力發(fā)展農(nóng)村教育，充分利用社會教化，提高養(yǎng)殖戶的知識文化水平、培養(yǎng)其社會公共責(zé)任意識。提高養(yǎng)殖戶的教育水平，能夠提高其對政策的理解能力，以及增強其相關(guān)技術(shù)知識的掌握程度。通過社會教化提高養(yǎng)殖戶的綜合素質(zhì)，增強其對社會公共安全的責(zé)任感。

4.2 增強基層人員的執(zhí)行能力，加強政策的宣傳解讀 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為面對養(yǎng)殖戶的第一接觸人，不僅擔(dān)負著宣傳政策的責(zé)任，還擔(dān)負著及時有效處理養(yǎng)殖戶私人利益與公共利益沖突的重任。因此相關(guān)管理機構(gòu)自身要加強業(yè)務(wù)能力，強化責(zé)任意識，創(chuàng)新執(zhí)行理念，提供有針對性的政策服務(wù)。站在養(yǎng)殖戶角度思考問題，及時反映養(yǎng)殖戶的利益訴求，獲取養(yǎng)殖戶的信任和理解。利用現(xiàn)代信息化工具，多方式進行政策的宣傳解讀，調(diào)動養(yǎng)殖戶的積極性和參與度，提升其對政策的認同感，使得防控政策能夠有效的執(zhí)行。

4.3 制定合理的補償政策，建立完善的保險制度 目前我國的養(yǎng)殖業(yè)大多以家庭為單位，養(yǎng)殖收入為其家庭經(jīng)濟收入的主要來源，一旦暴發(fā)重大動物疫情，實施隔離和撲殺染疫區(qū)禽畜，將會喪失當(dāng)前及未來一段時間內(nèi)家庭的經(jīng)濟收入，甚至?xí)绊懙皆偕a(chǎn)的恢復(fù)。因此，在動物疫情的應(yīng)急防控政策中，應(yīng)制定科學(xué)的經(jīng)濟損失評估標(biāo)準(zhǔn)，給予充分的補償，能夠激勵農(nóng)戶主動積極及時報告疫情，配合政府相關(guān)機構(gòu)的疫情處理措施。加強對養(yǎng)殖業(yè)的扶持力度，提高養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖收入，增強其對風(fēng)險的抵抗能力。建立完善的養(yǎng)殖保險制度，幫助養(yǎng)殖戶恢復(fù)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

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（責(zé)編：張宏民）