新一輪海洋功能區劃實施評價方法及指標體系研究＊

岳奇，徐偉，曹東，董月娥，許莉，騰欣

（國家海洋技術中心 天津 300112）

海洋功能區劃是我國海洋空間開發、管控和綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件，是合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境的法定依據［1］。2012年國務院批復了新一輪全國和省級海洋功能區劃，本輪海洋功能區劃在編制上有所創新，首次提出了量化的海洋功能區劃目標，其綜合管控作用進一步提升。海洋功能區劃的實施評價與土地規劃、城市規劃等的實施評價類似，是指依據一定的標準，運用一定的方法，對區劃、規劃實施結果、過程進行分析、比較、綜合后做出的價值判斷。

國外規劃實施評價起源于20世紀50年代，1978年，Alterman和Hill運用空間疊加技術開啟了對規劃實施結果進行定量分析評價的思路［2］。1979年Calkins提出了“規劃監控體系”的思路［3］。1992年，McLonghlin對澳大利亞墨爾本市發展及城市規劃在此過程中的作用進行了研究［4］。英國學者Christopher從社會和政策方面構建了土地利用規劃評價指標體系［5］。Sarec從環境保護角度，研究土地利用結構調整后，主要是新增交通地所帶來的環境問題等［6］。

相較于國外，我國針對各類規劃實施的評價還缺乏統一的評價體系及相應的制度。在土地規劃實施評價方面，我國眾多縣市仍然停留在執行目標的簡單對照［7］。土地利用評價全面系統研究開始于2000年，主要集中于規劃控制指標的分析研究，以及建立土地利用規劃實施評價指標體系的方法研究。吳次芳等對20世紀各國土地利用規劃的發展進行了回顧分析及展望［8］。趙小敏等對土地利用總體規劃實施評價的系統構成、內涵和指標體系進行了研究［9］。代磊等通過建立指標量化模型，并運用層次分析法確定指標權重，用定性和定量相結合的方法對四川省內江市土地利用總體規劃實施進行了評價與研究［10］。萬誥方等基于層次分析法研究了土地總體規劃實施［11］。在海洋功能區劃實施評價研究領域，劉洋等研究了上一輪海洋功能區劃實施評價方法［12］。李鋒對海洋功能區劃實施評價的類型、方法等進行了探討［13］。黃沛等首次構建了以海洋功能區劃目標實施情況等3個領域，共13個評價因子組成的海洋功能區劃實施評價指標體系［1］。

綜上，目前針對新一輪海洋功能區劃實施評價的研究較少，尚未形成體系。因此，本研究將在借鑒土地規劃實施評價方法的基礎上，結合本輪海洋功能區劃的實際和特點，提出本輪海洋功能區劃實施評價的方法路線和指標體系。

1 海洋功能區劃實施評價的必要性

1.1 是有關法律法規明確提出的要求

《全國海洋功能區劃（2011－2020年）》第五章第6節中提出：“建立海洋功能區劃和圍填海計劃實施監測制度”。《海洋功能區劃管理規定》第22條：海洋功能區劃批準實施兩年后，縣級以上海洋行政主管部門對本級海洋功能區劃可以開展一次區劃實施情況評估，對海洋功能區劃提出一般修改或重大修改的建議。

1.2 是確保海洋功能區劃目標實現的必要工作

本輪海洋功能區劃提出了量化的目標和定性目標，只有定期地對區劃實施情況進行全面跟蹤、分析，才能對區劃目標實現程度等實時掌握，才能在發現問題時及時解決，確保區劃各項目標的順利實現。

1.3 是功能區劃修改和到期再編制的前提

區劃的實施期限一般為10年，我國的國民經濟社會發展規劃以5年為期，當前我國處在快速的發展進程，尤其是沿海地區。因此，10年中地區經濟社會形勢和資源環境本底情況不可避免地會發生變化，這便會造成區劃本身需要修改等問題，按照海洋功能區劃管理規定，在對區劃實施兩年后，若對區劃進行調整、修改，必須對區劃實施情況開展評估。此外，若區劃10年之后到期，需重新編制，在重新編制時也必須將上輪區劃的實施評價作為重要專題內容加以研究。

2 方法與技術路線

2.1 其他規劃實施評價的基本思路

規劃實施評價的方法依據分析角度、研究對象的不同，大致可以分為兩種類型，即對規劃實施結果的評價和對規劃實施過程的評價。規劃實施結果的評價關注于規劃編制成果是否得到落實，主要是對已付諸實施的規劃，在實施了一段時間之后所形成的結果與編制成果之間的對應關系。伴隨著規劃理念和思想的進步，人們逐漸認識到規劃實施過程中存在不確定性，實施環境也復雜多變，編制成果與實施結果之間存在偏差并不表示規劃是失敗的，20世紀80年代中期規劃的實施評價研究強調了關注規劃以及政策制定和實施的過程，即對規劃實施過程進行評價。

2.2 海洋功能區劃實施評價的基本思路

海洋功能區劃是以海域空間為載體，涉及社會、經濟、生態等多方面因素的物質性規劃。在本研究中，將采用多指標綜合評價法，以海洋功能區劃的總體目標實施情況為切入點，將量化指標和定性目標作為評價體系的重要組成部分，結合其他空間及公眾因素來共同構建形成海洋功能區劃實施的評價體系。

2.3 海洋功能區劃實施評價體系構建的原則

海洋功能區劃的實施是一個動態發展過程，綜合評價實際上是一個多目標決策問題。一方面，要考察海洋功能區劃本身是否具備了對海洋各產業布局的宏觀引導；另一方面，要衡量實際發展與區劃目標之間產生各種偏差的程度。為此，在區劃實施評價領域和指標的選取上，本研究主要考慮以下4項原則。

2.3.1 以區劃目標實現程度評價為主

海洋功能區劃涉及海域使用、海洋環境保護等多個方面，很難有一個評價指標體系可以涵蓋海洋功能區劃涉及的所有內容，對于區劃實施機制、措施和管理方面的評價工作更是難以定量考核。因此，從突出重點、反映海洋功能區劃的主要內容的角度出發，在本次區劃實施評價體系中以區劃目標實施情況為主要評價載體。

2.3.2 可比性

海洋功能區劃實施評價領域和目標要盡可能具有一定的可比性，否則難以判斷不同時期、不同領域和不同目標實現程度的優劣。這就要求選取的指標在時間、地域范圍等方面是可以計量或分等級的。指標的選取盡量依據現有資料，或指標的計算所需的資料是便于搜集整理的，不應有較大難度，其量化的方法應易于計算。

2.3.3 高相關

海洋功能區劃實施評價體系的構建，不能僅考慮某一個方面和單一區劃目標，選取的領域和指標要具有足夠的涵蓋面，盡可能地選擇具有足夠代表性的綜合指標和專業指標，同時避免各指標之間出現重復和較差，盡量消除冗余。構建的指標體系應能夠比較準確地反映海洋功能區劃實施效果，同時這些指標要能夠客觀地反映海洋開發和保護發展的各個方面。

2.3.4 公眾參與

海洋功能區劃實施評價體系的構建要按照公正、公平、公開的原則。這是因為，公共利益是各級政府制定區劃和實施區劃的政策依據所在，也是區劃可以得到公眾支持的有效途徑。因此，在區劃實施評價過程中應廣泛衡量公眾對于區劃的滿意程度。

3 評價指標體系

根據評價思路，將海洋功能區劃實施評價的指標體設定為區劃目標完成情況、區劃措施落實情況、海域使用符合性以及總體實施成效。

3.1 區劃目標完成情況

海洋功能區劃確定的目標主要包括5個方面，分別是：① 圍填?？傮w控制規模；② 海洋環境保護目標；③ 海水養殖目標；④ 整治修復目標；⑤ 保留海域和自然岸線目標。

針對這些區劃目標，可分別選取相應目標的完成程度作為評價指標。對于圍填海規模控制指標，可將每年實際填?？偭颗c區劃確定的10年總量分攤到每個年度的值進行對比，也可采用圍填海計劃指標的完成情況作為評價指標；對于區劃環境保護目標實現程度指標，由于海洋功能區劃在設定海洋環境保護目標時并非單一，因此可對其設定目標分別進行完成情況的比對，設定功能區環境質量達標率、保護區面積比例、近岸保護區面積比例、陸源污染排海達標率等指標，再將這些指標進行綜合考量；對于養殖用海目標，可采用養殖用海確權率、養殖用海面積增長率、養殖用海功能區面積達標率等指標描述該目標實現程度；整治修復的目標包括岸線和海域，因此整治修復目標的實現情況可將整治修復岸線長度達標率、整治修復海域面積達標率兩個指標作為評價指標；保留海域和保留自然岸線目標實現程度可作為保留海域后備資源的目標完成情況指標。

3.2 區劃措施落實情況

對功能區劃實施保障措施落實情況進行逐條地分析評價，主要從7個方面進行評價：① 區劃整體性、基礎性和約束性的作用程度；② 海域使用管理水平；③ 圍填海管理水平；④ 海洋環境保護和生態建設情況；⑤ 區劃實施的基礎建設情況；⑥覆蓋全部管轄海域的動態監管體系建立情況；⑦ 法律制度和體制機制完善情況。

對每個方面選取具有代表性或可量化的內容進行綜合評價，如對于區劃整體性、基礎性和約束性的作用程度，又可從市縣級區劃與省級區劃編制的一致性、涉及海域使用的行業規劃的區劃符合性、相關規劃的銜接性、海洋功能區劃的修改情況、區劃要求編制規劃的落實情況等5個方面進行評價。

3.3 海域使用符合性

從新增項目區劃符合率、不符合現行區劃的歷史用海調增比例等兩個方面衡量海域使用符合性，并分別設定相應評價指標。

3.3.1 新增項目區劃符合率

計算公式如下：

式中：C11為評價時段內，新增項目功能區劃符合率；X為新增用海項目總量（總面積）；x1為新增用海項目與所在功能區基本功能完全一致的總數量（面積）；x2為新增用海項目與所在功能區基本功能不完全一致但不會導致功能喪失，經論證后認為符合海洋功能區劃的數量（面積）。

3.3.2 不符合現行區劃的歷史用海調增比例

計算公式如下：

式中：C12為評價時段內，新增項目功能區劃符合率；H為現行海洋功能區劃獲批時，不符合海洋功能區劃的歷史用海項目總量（總面積）；h為評價時段內，調整后符合現行海洋功能區劃的用海項目數量（面積）。

3.4 區劃實施的總體成效

根據海域資源對沿海經濟、社會和生態環境提供的支撐，從海域利用效率、海洋生態環境改善情況和社會公眾認知度3個方面衡量海洋功能區劃實施的總體成效。

3.4.1 海域利用效率

選取海域利用率、海洋經濟總量占國民經濟比重、單位岸線（面積）海洋經濟產值等3個指標衡量海域利用效率。其中，海域利用率是指已確權的海域面積占海洋功能區劃面積的比例，指標反映了海域資源的開發利用程度；單位岸線（面積）海域海洋經濟產值是指沿海地區海洋生產總值除以轄區內已開發利用的岸線長度（海域面積），指標反映海域海岸線的開發利用效能。

3.4.2 海洋環境改善情況

可選取海洋環境質量總體改善情況、排污總量減少情況、保護區建立情況、整治修復海域海岸帶和海島情況等指標，以了解功能區劃實施后的海洋環境質量改善情況。

3.4.3 社會公眾認知度

可通過隨機抽樣、問卷調查等形式獲取指標數值。在設計調查問卷中，主要詢問被調查者了解海洋功能區劃的程度。

3.5 指標體系的標準化

海洋功能區劃實施評價指標體系見表1。該方法和指標體系在實際運用中，對每個評價指標側度進行定量或定性評價之后，即可以將這些評價指標綜合考量，采用特爾斐法或綜合評價法，進行標準化處理，確定權重，從而實現對某海洋功能區劃實施情況評價的定量化；也可以單就某一指標和同級別其他區域進行橫向比較，進行標準化處理，從而確定區劃實施的單項“成績”。

表1 海洋功能區劃實施評價指標體系

續表

4 結論與建議

海洋功能區劃的實施成效直觀地反映在各功能區用海面積、海洋產業機構、目標實現程度等方面，本文通過選取多個因子，運用定量測算、定性描述、問卷調查等多種方法，建立了海洋功能區劃實施的思路，構建了海洋功能區劃實施評價的方法和指標體系。該方法和指標體系可用于全國海洋功能區劃、省級海洋功能區劃及市縣級海洋功能區劃的年度實施評價和周期性評價。

此外，建議各級海洋管理部門，綜合考慮沿海城鎮化、工業化和生態文明建設的大背景，從區劃實施的機制出發，重新認識海洋功能區劃與政府經濟社會事務管理責權的關系，不斷探索海洋功能區劃實施評價的機制與策略，實現海洋功能區劃實施評價的常態化、業務化和動態化，適時調整區劃使之符合海洋資源環境條件和社會經濟發展大趨勢，確保區劃目標實現。

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