我國農(nóng)村社會政策建設中的政府職責

吳雅茹

摘 要：社會政策作為政策體系中的一個重要組成部分，隨著時代的發(fā)展，其功能越來越突出，關注度也日益提高。但是中國社會政策的發(fā)展遠遠滯后于西方發(fā)達國家，尤其是中國的農(nóng)村社會政策在發(fā)展過程中雖有成就，但是仍然存在不少問題。政府在中國農(nóng)村社會政策的發(fā)展中舉足輕重，如何更好的發(fā)揮政府的作用是本文將要研究的內(nèi)容。

關鍵詞：社會政策；農(nóng)村社會政策；政府職責

1 改革開放之前的中國農(nóng)村社會政策

1.1 農(nóng)村社會政策取得的成就

1949年，中華人民共和國的成立后，針對人民大眾當時對于民主平等、基本權利和社會地位等需求， 制定了一系列的社會政策。主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.農(nóng)村義務教育取得突破性進展。據(jù)資料顯示，我國的教育在中華人民共和國成立之前發(fā)展滯后，文盲率達到了80%以上，學齡兒童入學率只有20%左右，學校分布不均勻，大部分集中在大中城市和沿海某些城市。1956年，中共中央、國務院發(fā)布《關于掃除文盲的決定》，要求各地按照當?shù)厍闆r，積極發(fā)展教育，降低文盲率，期間農(nóng)村的義務教育取得了突破性的進展。

2.有關農(nóng)村女性解放的社會政策取得了有目共睹的成就。新中國成立之后，給我國的女性帶來了福音，她們在政治、經(jīng)濟、文化教育和社會各個領域中地位都發(fā)生了巨大的變化。比如，1950年頒布實施的《婚姻法》規(guī)定：新中國廢除包辦強迫、男尊女卑、漠視子女利益的封建相主義婚姻，實行男女婚姻自由、一夫一妻、男女權利平等、保護婦女和子女合法利益的新民主主義婚姻制度。

3.農(nóng)村公共衛(wèi)生社會政策也取得佳績。新中國建立之初，我國農(nóng)村的公共衛(wèi)生狀況堪憂，大部分農(nóng)村地區(qū)都面臨著缺醫(yī)少藥的艱苦困境。在這種情形之下，為了提高農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生狀況，采取了社員群眾出“保健費”和生產(chǎn)合作社提供“公益金”補助相結合的方法，建起了合作醫(yī)療制度。此后，隨著合作醫(yī)療制度的完善和推廣，到20世紀70年代末，全國農(nóng)村大概有90%的行政村實行了合作醫(yī)療。

4.農(nóng)村社會保障政策開始制定和實施。改革開放之前的社會保障政策主要是農(nóng)村的社會救濟制度，包括救濟貧困人口社會救濟制度、救濟無依無靠的鰥寡孤獨者的“五?！敝贫纫约盀暮葷贫鹊?。這些社會保障政策的制定、實施和完善對于保障廣大農(nóng)民的基本生存權利、維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

1.2 農(nóng)村社會政策存在的問題

從改革開放之前中國農(nóng)村社會政策的狀況來看，當時中國農(nóng)村的社會保障水平低、覆蓋范圍有限，并不能真正滿足廣大農(nóng)民的社會保障需求。據(jù)資料顯示，當時在農(nóng)村農(nóng)民的生活水平非常低，常常溫飽問題都很難解決，這個時期人均消費糧食絕大多數(shù)年份都不到200 公斤，人均收入也只有70多元。從1958～1981年人民公社的分配情況來看，公益金基本維持在2%以下，最多1.98% ，最少1%。同時改革開放以前的中國農(nóng)村社會政策也存在著行動主體不明確、行動程序不規(guī)范、資源分配不公平的問題。這些問題的存在，影響了農(nóng)民的基本生存權利，同時也固化了社會成員的身份，影響了中國農(nóng)村社會的發(fā)展。

2 現(xiàn)階段我國的農(nóng)村社會政策

2.1 農(nóng)村社會政策取得的成就

改革開放以來，中國經(jīng)濟取得巨大發(fā)展的同時，農(nóng)村社會政策也取得了舉世矚目的成就，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.農(nóng)村居民最低生活保障政策。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制的轉型，農(nóng)村的社會福利制也得轉型。稅費改革之后，五保供養(yǎng)的經(jīng)費來源不足，“五保”政策繼續(xù)實施下去需要面對更多困難，因此，為了適應農(nóng)村的改革大潮，社會救助制度中的“五?！闭哂涩F(xiàn)在的“低?！闭叽妗?/p>

2007年7月11日，國務院下發(fā)了《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。至此，中國農(nóng)村的最低生活保障制度正在逐步發(fā)展完善之中，切實保障農(nóng)民的基本生存權。

2.農(nóng)村扶貧政策。為了解決貧困人口的生存問題，實現(xiàn)脫貧的目標，國務院于1994年4月公布的《國家八七扶貧攻堅計劃》，經(jīng)過近些年來的努力，到2000年，中國農(nóng)村的貧困人口從1978年的2.5億人降至3000萬人。2007年，全國農(nóng)村貧困人口減少了1378萬，是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001年-2010年）》實施以來減貧速度最快的一年。

3.新型合作醫(yī)療政策。2002年10月，中共中央和國務院發(fā)布《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》。該決定對農(nóng)村的衛(wèi)生服務體系和合作醫(yī)療制度作了指示。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度主要關注的是農(nóng)民看不起病，因病致貧、返貧的問題的問題，所以這一制度大病為切入點來設計這項制度。新型合作醫(yī)療制度雖然仍存在很多問題，但是資料顯示，實施地區(qū)農(nóng)民的就醫(yī)狀況有了很大改善。

4.農(nóng)村義務教育政策。針對農(nóng)村義務教育存在的諸多問題，黨和政府予以高度重視，制定了一系列扶持農(nóng)村義務教育發(fā)展的政策。比如，在扶持農(nóng)村義務教育的過程中曾推行過“一費制”和“兩免一補”政策。幾年來，黨和國家對農(nóng)村的義務教育投入明顯增大，廣大農(nóng)村地區(qū)的中小學實現(xiàn)了免收學雜，書本費等，并且給予貧困學生救助，這在很大程度上保障了農(nóng)村孩子受教育的權利，大大減少了農(nóng)村地區(qū)學生的流失率。

5.貧困人口醫(yī)療救助。貧困人口醫(yī)療救助是針對患大病的農(nóng)村五保戶和貧困戶農(nóng)民家庭為其提供醫(yī)療救助的制度，資金的籌集渠道多樣化，包括政府撥款和社會各界捐助。

2.2 農(nóng)村社會政策存在的問題

改革開放以來，與經(jīng)濟發(fā)展相比，社會政策的發(fā)展明顯滯后。而與城市相比，中國農(nóng)村的社會政策發(fā)展則存在更多的更突出的問題。

1.缺少行動主體。 改革開放前，我國農(nóng)村社會政策的實施主體主要是公社、大隊等集體經(jīng)濟組織，并且依靠這種集體經(jīng)濟組織大體上解決了農(nóng)村合作醫(yī)療問題、義務教育問題、“五保”問題等關系農(nóng)村社會發(fā)展的重要方面。 但是，隨著改革開放以來農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農(nóng)民賴以依靠的集體經(jīng)濟功能已經(jīng)削弱，新的社會保障制度并沒有建立起來，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了嚴重的社會保障缺失的真空地帶。

2.缺少規(guī)范的實施程序。在農(nóng)村社會保障方面各地標準不一，缺乏統(tǒng)一性。并且，在農(nóng)村社會政策的實施過程中，重制定、出臺、和籌資，輕實施、監(jiān)督和評估的現(xiàn)象大量存在。比如，在農(nóng)村扶貧問題上，對貧困地區(qū)影響最大的轉移支付政策為糧食直補政策，但是大部分貧困地區(qū)由于不屬于糧食主產(chǎn)區(qū)而無法得到補貼。

3.公共財政投入不足。長期以來，公共財政在社會建設上投入不足，用于農(nóng)村社會建設的資金則更少。并且，公共財政對農(nóng)村社會的投入只是一種非常規(guī)的、臨時性的、救濟性的應急投入，而不是一種常規(guī)的制度化投入。

4.城鄉(xiāng)二元化問題依舊存在。國家的社會保障制度大體上分為城市和農(nóng)村兩大板塊，城市和農(nóng)村的社會保障政策呈現(xiàn)出明顯的差異。比如在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險方面，城鄉(xiāng)居民享受的標準和資源不同，差距巨大。這種差距反過來又進一步加劇了農(nóng)村社會的貧困，影響了農(nóng)村居民享受社會保障的權利，進一步加劇了城鄉(xiāng)二元化格局。

5.農(nóng)民自我保障現(xiàn)象嚴重。國家在農(nóng)村社會政策方面的缺位，導致農(nóng)民只能加強自我保障。然而，在面對社會風險日益加大的現(xiàn)代社會條件下，顯然農(nóng)民的自我保障能力越來越弱。

3 國外政府在農(nóng)村社會政策建設中的職責

3.1 美國

美國的農(nóng)村社會保障實行的是一種連同農(nóng)民在內(nèi)的全民社保制度，也就是說農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育以及社會救濟等方面與城市居民一樣可以享受這些公共產(chǎn)品。比如對于農(nóng)民來說，在醫(yī)療方面，居民可以通過購買大額健康保險的方式來加強醫(yī)療保障；社會救助方面，救助的主體除了政府之外還有來自各地慈善機構，它們免費提供救助服務；農(nóng)業(yè)方面，建立了農(nóng)業(yè)保險，制定了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》并多次修訂完善。據(jù)統(tǒng)計，美國的農(nóng)作物可保品種達百余個，投保農(nóng)戶近150萬戶，參與率高達75%。另外，美國政府還撥?？钸M行農(nóng)險數(shù)據(jù)建設以防止欺詐，減少道德風險，例如，2004年美國就叫停了9400萬美元的不當賠付。

3.2 印度

印度作為一大發(fā)展中國家，與中國的國情頗具相似之處，同時印度在經(jīng)濟發(fā)展水平不高、貧富差距懸殊的條件下，又保持了社會的穩(wěn)定，這些離不開其相對完善的社會保障體制。因此，研究印度農(nóng)村社會政策體制對我國有重要借鑒意義。

1.農(nóng)村養(yǎng)老。中央給州每月提供75盧比資助65歲及以上的老年人，另外所有州和邦領土也有各自標準不一的養(yǎng)老計劃。還有，政府強制性規(guī)定，保險公司必修將業(yè)務拓展到農(nóng)村地區(qū)。此外，一些合資公司開發(fā)了針對農(nóng)村市場的產(chǎn)品，還發(fā)展了非政府組織及社會團體等。

2.農(nóng)村醫(yī)療。印度的初級保健形成了三級醫(yī)療保健網(wǎng)的形式，免費向廣大窮人提供醫(yī)療服務。另外，政府在2005年開始實施《國家農(nóng)村健康計劃》來進一步完善農(nóng)村的醫(yī)療服務體系。

3.農(nóng)村最低生活保障。印度政府頒布的《國家最低保障計劃》目的主要是保障貧困人群尤其是農(nóng)村地區(qū)的貧困群體的基本生存權利。

4.農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險主要是為了解決農(nóng)民在面臨自然災害、病蟲害等造成損失時的資金問題，即時提供保險項目和資金支持。

4 今后我國政府在農(nóng)村社會政策建設中的職能定位

我國的農(nóng)村社會政策，自新中國成立以來，不斷突破，取得了不小的成就，但是針對其存在的問題，借鑒國外的發(fā)展情況，政府作為推動農(nóng)村社會政策實施的一個有力主體，應該充分發(fā)揮其職責，不斷改革創(chuàng)新，推動農(nóng)村的社會建設。

1.完善相關法律法規(guī)的建設

農(nóng)村社會政策的有效實施離不開法律的保障，所以我國必須善于借鑒發(fā)達國家建立社會保障制度立法工作的經(jīng)驗，建立《農(nóng)村社會保障法》以及其他的相關法律條例，比如《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等全方位、多層次、立體化的法律保障體系。

2.國家從宏觀上確立農(nóng)村社會政策的地位

目前，農(nóng)村社會政策在農(nóng)村建設中處于附屬地位，要想切實維護和保障農(nóng)民的農(nóng)民權利，提高社會福利水平，就得改變這一現(xiàn)狀。國家要從宏觀上明確社會政策的責任，樹立社會公正的理念才能夠從整體上完善農(nóng)村社會政策體系，協(xié)調(diào)各個層面、各個部分社會政策的運轉。

3.各級政府要保證實施農(nóng)村社會政策的資金充足

必要的公共財政投入是保障農(nóng)村社會政策正常有序運轉的必要物質(zhì)條件，因此，國家和各級政府要承擔起對農(nóng)村社會福利籌集資金的重任，拓寬籌資渠道。在當下，我國經(jīng)濟建設取得了巨大成就，人民的整體生活水平提高，國家也有實力的情況下，有必要對農(nóng)村給予更多的資金支持。

4.明確政府職能邊界，充分發(fā)揮各方主體的作用

目前，政府作為農(nóng)村社會政策的重要主體，農(nóng)村社會政策的制定、組織、實施和監(jiān)督離不開政府。所以，政府首先要明確自身職責，承擔相應的責任。在德國和日本，設立了相應地專門機構，不僅負責社會政策的實施，還負責資金的分配?；趪饨?jīng)驗，我國應該加強政府在社會保障方面的職能作用。但是，社會政策的有效實施還需要政府動員社會中的各類組織、個人共同參與到社會政策行動中來，發(fā)揮志愿組織等各方主體的作用。

5.政府重點突出農(nóng)村社會政策中基礎性項目的建設

國家要進一步提高農(nóng)村貧困居民的救助標準，尤其是針對特殊群體，比如農(nóng)村老年人、殘疾人、婦女兒童等，要給予更多的關懷和照顧。另外，在農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老等方面也應該加大投入，進一步改革和完善。

整體上，在推動中國農(nóng)村社會政策建設的道路上，要協(xié)調(diào)好公平與效率的關系，更加注重公平在其中的價值與意義，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更加注重社會政策的地位，摒棄將社會政策置于經(jīng)濟政策的從屬地位。

6.政府建立健全農(nóng)村社會監(jiān)管機制

農(nóng)村社會政策實施過程中存在程序不規(guī)范、效率低下、運作不透明的問題，政府只有通過建立民主科學的農(nóng)村社會監(jiān)管機制，才能夠有效監(jiān)管農(nóng)村社會保障資金收繳、運營、發(fā)放等環(huán)節(jié)，確保社會保障資金不落入他人之手，擔負起關鍵性的監(jiān)管責任。

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