地方開發框架下的日本農村城鎮化建設

摘 要：日本在推行農村城鎮化和城鄉統籌時，首先進行科學的規劃，在全國綜合開發計劃的框架內制定地方開發計劃，大規模進行財政投資，建立和完善立法體系。在此基礎上，扶持農業、擴大農村基礎設施建設、發展農村工業、推進農村職業和高等教育進行廣域行政等，通過這些重要措施來推進農村城鎮化建設。

關鍵詞：地方開發計劃；日本城鎮化；法律；政策

1 戰后日本的地方開發計劃

從戰后60年代開始到現在，日本政府制定并實施了五次全國性的地方開發計劃，這些綜合開發計劃的基本目標是“縮小城鄉間差距”和“實現國土的均衡開發”。因此，日本的地方開發計劃肩負著實現農村城鎮化和城鄉一體化的兩大重任。經過不斷地探索和實踐，日本的地方開發計劃形成了一個完整的體系。

（1）全國綜合開發計劃。從1962年開始至今，政府共制定了5次全國綜合開發計劃，以綜合開發利用國土資源，在此基礎上進行地方的開發與振興。（2）經濟計劃。戰后五十年代中期以來，政府制定了十多次地方開發的經濟計劃，如《公共投資基本計劃》、《社會資本整備長期計劃》等，以公共財政和吸收社會資本為主要籌資方式，為農村建設和地方開發發揮了關鍵性作用。（3）國土利用計劃。為了合理的利用土地，從1960 年以來，日本政府共制訂了三個國土利用計劃，即《工業布局計劃》、《全國計劃》和《土地利用基本計劃》。（4）農業結構改善事業計劃。戰后六十年代到現在為止，政府總共實行了三次農業結構改善事業計劃，以提高農業生產率，發展農村工業，進行現代農村建設。（5）過疏地方開發計劃。如北海道綜合開發計劃、東北開發促進計劃等，以全局的眼光進行地方開發和建設。（6）特定地區開發計劃。一些因特殊原因而落后的地區，如過疏地區 、半島地區、山區、漁村、海島、豪雪地區、特殊土壤地區等經政府批準指定為特定開發地區后，都制訂了相應的開發計劃或振興計劃。[1]

2 日本農村城鎮化建設的基本措施

戰后日本國土綜合開發的基本目標是“縮小城鄉間差距”和“實現國土的均衡開發”，實現目標的基本手法是將集中在舊工業基地和城市地區的的工業分散到地方，特別是分散到欠發達地區。[2]在不同時期，政府根據具體形勢和發展狀況，在全局框架內進行了有層次性、延續性和針對性的城鄉一體化建設。總的來說，如圖1所示，日本在推行農村城鎮化和城鄉統籌時，首先進行科學的規劃，在全國綜合開發計劃的框架內制定地方開發計劃，大規模進行財政投資，建立和完善立法體系。在此基礎上，扶持農業、擴大農村基礎設施建設、發展農村工業、推進農村職業和高等教育，進行收入再分配、建立和完善農村社保等，通過這些重要措施來推進城鄉一體化建設。

（一）農村振興的規劃和法律體系建設

戰后初期，為了解決農村落后的問題，日本政府制定了完備的地方開發計劃體系，實施了農業結構改善事業計劃。戰后六十年代初，在農村地區實行了第一次農業結構改善事業計劃，以提高農業生產率，縮小農業與其他產業之間的比較生產率差距，實現農戶與非農戶的經濟地位平等化。1969年，第二次農業結構改善事業計劃開始啟動。

在科學規劃的基礎上，政府通過立法建設，運用法律手段促進城鄉協調發展。為了振興農村，政府出臺了《向農村地區引入工業促進法》、《落后地區工業開發促進法》、《新事業創新促進法》和《關于促進地方中心小都市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等法規和政策。這些政策法規的制定和實施，為農村工業發展和城鎮建設發揮了重要的引導和保障作用。

（二）補助金農政和財政投融資

為了振興農村工農業，實現城鄉居民收入均等化，推動農村工業化和城鎮化，政府在大力投資來幫助農村發展。政府在農村的投資主要采取公共投資的形式，即補助金農政。補助金農政包括兩個部分內容，一是無償的財政性投入，二是有償的政策性融資。補助金農政政策的實施，解決了農業發展資金不足的問題，也在農村基礎設施建設中發揮了重要作用。另外，政府投入巨資加大農村基礎設施尤其是農田水利設施建設，從而為農業經營者創造良好的投資環境。

除政府財政投資外，財政投融資也是一個很重要的調集資金的渠道。在財政預算之外，日本政府把政府金融機構吸收的存款和其他民間資金集中起來，作為財政性資金使用，主要是用于支持基礎設施建設和基礎產業的發展。

（三）農村工業化政策

戰后初期，為了解決農村和落后地區過疏化和城鄉差距不斷拉大的問題，政府積極推進向農村和落后地區擴散工業，實施工業興農和地方產業振興事業。20世紀六十年代初，政府實施了工業分散化計劃，通過政府補貼和政策性融資手段推動工業企業由工業過密地區向農村轉移。農村工業的發展， 具體可分為兩種模式：一是發展、壯大農村副業、農產品加工、農具制造等傳統產業；二是通過招商引資的辦法創辦新的農村工業。[3]城市工業進入農村地區，農村勞動力便有條件從事工業勞動。他們農忙時耕作，農閑時做工，有些家庭的過剩勞動力便不再向外轉移，而是就地就業。這樣，農村便形成大規模的兼業隊伍，農戶數也不斷減少。政府的這些工業分散化政策，對開發落后地區和縮小地方和城鄉差距發揮了積極作用。

（四）國民收入再分配和金融信貸優惠政策

戰后初期，因初次社會財富分配不公而致貧富分化和城鄉差距拉大，農村和偏遠落后地區因過疏化而萎縮。在解決這些問題上，財政和稅收制度發揮了國民收入的再分配和促進社會平衡發展與公平的作用。日本現行的財政稅收制度有著再分配機能。比如，累進稅制度和社會保障制度對高收入者和低收入者之間進行收入調節，地方交付稅、國庫支出會等制度對富縣和窮縣之間起調節作用。[4]在融資方面，為了推進落后地區的開發，政府設立了專門的地區開發金融機構，如北海道開發公庫、日本開發銀行等。另外，一些中小企業金融公庫和國民金融公庫也提供地區開發貸款。政府稅收制度和財政傾斜對落后地區提高收入和地區開發起了重要的調節和促進作用。

（五）農村社會保障體系的建立和完善。

戰后初期，因“高發展、低福利”而造成的城鄉兩級分化出現，農村人口的生活、醫療、健康狀況不斷惡化。為了應對這些問題，日本政府在六十年代初開始進行農村社會保障立法，進行資金投資，建立了農民社會保障制度體系。農村社會保障制度主要包括三方面內容。一是建立和完善城鄉統籌的養老和醫療制度。二是在政策、資金上向農業傾斜，實施農業保護政策。三是創設農業人養老金制度，保障農村老年人的養老和就醫等問題，政府的財政補貼占農民年金計劃基金的2/ 3以上。政府財政補貼在建立農村社會保障制度中發揮了主導性作用，為日本實現國民皆保險，老人皆年金（退休金）體制和社會收入再分配，縮小城鄉差距提供了制度和物質保證。此外，為配合鼓勵“返農”或稱“穩農”的新農業政策，2001年修改了農業人養老金制度，不僅向全體農業從業人員開放了加入的門戶，而且把養老金分成了自我積存養老金和作為對認證農業人的政策援助養老金兩種。[5]

（六）農村職業教育。

從20世紀80年代中期，日本逐步建立了完備的職業教育體系。日本的地方和農村地區不光設有農業者大學，還有農村職業教育。日本的農村職業教育，主要包括義務教育和職業高中教育、高等專門學校三類。日本的初中教育同中國一樣屬于義務教育，但學校會“進行基本的職業技術知識和技能方面的教育，設有家政科和技術科。”[6]對于那些完成義務教育就進入社會工作的學生來說，是很重要的職業教育環節。職業高中是日本職業教育的重要組成部分，一般會設農業、商業、工業、水產、家政、看護六大專業領域。在實踐中，職高形成了辦學主體多元化、專業設置綜合化、職業資格準入制度完備化等特色化的辦學模式。高等專門學校（簡稱高專）以適應企業對培養中級技術人才的要求，傳授較深的專門科技知識和技藝，培養職業上所必需的工作能力為目的。學生畢業后，可以取得行業證書和參加資格考試。農村職業教育為農村工業企業輸送了足夠的合格勞動者，由于這些勞動者一般來說都是本地村民，所以也維持了農村地區的穩定，對防止農村過疏化起了很大作用。

參考文獻

[1]劉昌黎.日本落后地區的開發及其經驗[J].東北亞論壇，2001，（2）：52-56.

[2]張季風.日本國土綜合開發論[M].世界知識出版社，2004：25.

[3]楊海水.日本怎樣推進農村城市化[J].鄉鎮論壇，2008，（1）：31-32.

[4]凌星光.戰后日本城鄉、地區差距的縮小和地區開發計劃[J].現代日本經濟，1983， （5）：6-11.

[5]肖綺芳、張換兆.日本城市化、農地制度與農民社會保障制度關聯分析[J].亞太經濟，2008，（3）：64-68.

[6]許瑞泉、徐義圣.日本職業教育概述[J].西北職教，2006，（7）：13、34.

作者簡介

陳玉平（1985-），男，甘肅隴南人，碩士，安康學院日語專業教師。研究方向：日源流行語、中日文學比較、日本問題研究等。