互聯網金融指導意見有待完善

楊濤

2015年7月18日，央行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這一備受矚目的政策終于落地。可以看到，伴隨互聯網信息技術對于金融業的沖擊日益凸顯，現有的政策與規則越來越難以涵蓋各種新興金融組織、產品和業務，也出現了大量創新的“空白區”和“灰色地帶”，因此進行監管制度的“打地基”就變得非常迫切。

應該說，雖然《指導意見》在很大程度上彌補了互聯網金融監管領域的政策空白，但是也還存在許多不足之處。這就需要我們在深入分析《指導意見》所存在不足的前提下，進一步梳理互聯網金融的基本定位和風險控制重點，從而以《指導意見》為基礎，推動互聯網金融監管策略的不斷完善。

《指導意見》中存在的問題

《指導意見》存在的不足之處有幾方面。

第一，是行業管理的舊思路沒有從根本上打破。眾所周知，互聯網信息技術對于金融的影響，作用于金融機構、金融產品、金融市場、金融制度等多個要素層面上，而且在推動支付清算、資金配置、風險管理、信息管理的同時，事實上已在促使金融子行業之間、金融與實體企業之間的功能融合。這些融合都使得傳統的金融行業邊界變得日益模糊，因此各國監管部門都更多的摒棄了機構監管思路，而是從功能監管的角度入手，著力應對業務與產品創新中的風險控制與功能拓展。由此來看，不僅《指導意見》所定義的互聯網金融行業范疇及所屬類型還缺乏縝密的研究支撐，而且分頭納入現有分業監管框架的思路，也無法應對互聯網金融活動跨行業、跨市場的特征。實際上《指導意見》所提的“科學合理界定各業態的業務邊界及準入條件”，在現實中往往難以達到。

第二，與國際主流的互聯網金融監管方式尚未完全吻合。由于互聯網信息技術對于貨幣與金融的影響深遠，而且帶來的許多變化往往處于金融體系的不同層面，如《指導意見》所列的各類互聯網金融業態，有的是中介組織層面的要素，有的則是產品和業務層面的要素，因此通常無法籠統地制定一部覆蓋所有互聯網金融活動的政策或法規。就國外監管實踐來看，以PC互聯網和移動互聯網支付為代表的新興互聯網支付、P2P網貸和網絡股權眾籌等投融資模式、互聯網風險管理和信息管理等，其所具有的組織與產品設計、內在風險特征與監管重點截然不同，因此各國往往分別予以應對，或是制定新的規則，或是修訂和完善已有規則，如果摻雜在一起，只能是成為互聯網金融的“大雜燴”。此外，在各國都面臨虛擬貨幣、數字貨幣或電子貨幣對金融體系帶來的沖擊之時，《指導意見》似乎也應對此有所考慮，因為在“前景不明”的情況下，多國都是以政策表態而非法律形式來加以引導。

第三，《指導意見》的定位應該是原則性、指導性的政策，不應該太具體，否則就會由于涵蓋面過大，而出現一些值得商榷之處。例如：能否把P2P網絡借貸和網絡小額貸款這兩種截然不同的業態，硬性地揉在一起來看待；在個體網絡借貸的界定中，平臺能否涉及大額借款、可否做關聯方融資和債權轉讓、大公司能否自建平臺做產業鏈融資等，都成為疑問；股權眾籌被等同于網絡股權眾籌，而在美國的JOBS法案中，實際上股權眾籌發行人不一定是網絡平臺，發行途徑也不一定是互聯網；股權眾籌被定義為“公開小額”，“公開”和“小額”的內涵存在不確定性，如何與私募股權眾籌協調也是問題；還有，信托作為一種私募性質的制度安排，能否大規模推動基于網絡的產品發展，是否會導致具有非法集資性質的逆向資金流動等；互聯網消費金融是否就簡單等同于消費金融公司開展的業務。

第四，《指導意見》更多是表達政府政策支持的發展方向，而非制度意義上的“法律法規”，還無法解決影響我國互聯網金融發展的許多根本性問題。一方面，作為綱領性的政策文件，有些指導思路的合理性還值得商榷，例如：“鼓勵符合條件的優質從業機構”上市融資，這里不僅又陷入到為股市賦予“政策性”的舊思路上，而且就美國的Lending Club等典型機構來說，上市后必然在資本的利益追逐下，使得大機構、大投資者、大客戶成為主導，似乎距離P2P的本來價值愈發遙遠。這里不是說我國不能出現大型互聯網金融機構，也不是說互聯網金融機構做大了一定就不再服務小微，而是說作為一個普遍性的鼓勵政策，是否一定具有合理性，會否只是為上市公司并購互聯網金融企業的“資本游戲”推波助瀾，且易出現互聯網金融服務小微的功能異化。另一方面，當未來《指導意見》與某個領域的發展實踐可能出現矛盾時，相應的具體制度創新則需跳出《指導意見》的局限。例如，《指導意見》提出“互聯網支付應始終堅持服務電子商務發展和為社會提供小額、快捷、便民小微支付服務的宗旨”，其內涵就值得商榷。實際上這與非銀行支付機構從事的網絡支付業務特點混在了一起。美聯儲在2015年初發布的《美國支付體系提升戰略》中，已經充分關注包括PC互聯網和移動互聯網在內的新興電子支付在大額支付中的作用。

完善《指導意見》的總體思路：發展定位與風險控制

《指導意見》的核心目的，一是對互聯網金融在我國的發展進行基本定位，二是努力防范可能帶來的各類金融風險。對此需要我們加以深入剖析，從而更加理性地看待政策引導互聯網金融健康發展的思路。

第一，互聯網金融發展需抓住“服務實體”的重點。

如果針對互聯網金融在我國當前的功能作用，還需要圍繞“缺什么補什么”的思路，找出當前中國金融體系中的“短板”，這就是通常所說的“小微金融服務”領域以及居民的財富管理、消費金融支持等。

目前，在“做大做強”式的傳統企業與金融文化影響下，國內的許多互聯網金融組織也走上了“求大”的路徑，這既是因為互聯網金融領域擁有相對模糊而寬松的監管與制度環境，也是因為互聯網金融組織期望在日益激烈的市場競爭中獲得先機，更希望在市場規則明確下獲得“大而不倒”的先手地位。

當然，從本質上看，雖然很多互聯網金融模式具有分散化、去中心化的特點，并且能夠通過特有的信息優勢發掘，更好地為“小微客戶”提供服務，但是客觀上說，互聯網金融并非一定是服務小微的。在發展到一定程度之后，互聯網金融領域同樣會出現“傍大戶”的“超大機構”和“小微機構”的并立。例如，國外部分典型的P2P網貸平臺逐漸想放棄“Peer to Peer”的提法，個人借貸或者投資者發揮的作用逐漸變弱，而包括對沖基金和銀行在內的大型機構則又逐漸成為游戲主角。

但是在我國，在金融體系的“高大上”仍然居于主流，在小微企業、居民的金融需求仍難以得到有效滿足的背景下，我們并不需要互聯網金融帶來更多“大而全”的平臺組織，著眼于服務大客戶，而更需要其滿足“小而美”的特征。究其原因，一是因為小微領域是最典型的普惠金融，也是當前我國金融體系發展中的最大“短板”，無論是小微企業融資，還是居民財富管理、消費金融服務等，都亟須支持；二是我國的技術創新最缺少的是自下而上的“草根創新”，而草根企業和個人的創新，又需要多元化的小微金融支持；三是隨著產業升級與經濟結構優化，與大工業、大企業相應的金融體系已經逐漸不適應需要，先進制造業和服務業變得愈加重要，而小企業將來逐漸成為解決就業的主體，這也需要包括融資、投資、支付、風險管理等在內的小微金融服務，成為與經濟轉型相配套的新型金融體系的核心。

由此來看，一方面，在互聯網金融推動投融資模式的創新與發展中，中小互聯網金融組織的興起、服務小微的功能定位，都是較長一段時期內互聯網金融發展的重要根本；另一方面，支付和信用信息環境都是重要的金融基礎設施，對此，互聯網對于零售支付創新的巨大推動作用，深刻改變著個人的消費行為與習慣；源于互聯網和大數據的信息處理與信用發掘技術，能夠為整個社會信用體系建設奠定“草根”基礎，這些同樣也是重要的互聯網“微金融”創新。

需要認清互聯網金融風險的特點

一方面是傳統金融風險在互聯網金融中的體現。一是流動性風險。互聯網金融本質上也是金融活動，因此其資產與負債期限的不匹配，同樣可能出現流動性風險。不論是第三方支付，還是網貸平臺，都極易受到流動性風險沖擊。二是信用風險。客戶方面，網絡融資平臺未納入央行征信系統，平臺在進行交易撮合時，主要是根據借款人提供的身份證明、財產證明、繳費記錄、熟人評價等信息評價借款人的信用。中介方面，存在資金挪用的風險。三是操作風險。技術操作風險的產生，主要鑒于互聯網金融依靠軟件、網絡等特殊介質開展金融業務，而其軟硬件配置和技術設備的可靠性以及操作人員的專業技能和道德風險成為技術操作風險高低的主要衡量標準。四是法律風險。互聯網金融在我國尚處探索發展階段，缺少相關的法律法規約束和明確的監管主體。在互聯網金融準入、交易雙方的身份認證、電子合同的訂立、電子簽名的合法性等方面都存在規則缺失或不完善，在涉及民間融資方面的法律法規更是缺乏。五是經營風險。例如互聯網金融企業的高杠桿率，以及潛藏洗錢套現風險。

另一方面是互聯網金融的特殊風險及其表現形式。一是信息科技風險。互聯網金融的技術風險指的是互聯網金融機構的網絡系統遭到技術性外部攻擊而造成的損失。二是“長尾”風險。互聯網金融因為拓展了交易可能性邊界，服務了大量不被傳統金融覆蓋的人群（即“長尾”特征），具有不同于傳統金融的風險特征。但是互聯網金融服務人群的金融知識、風險識別和承擔能力相對欠缺，他們的投資額小而分散，作為個體投入精力監督互聯網金融機構的成本遠高于收益，“搭便車”問題更突出。一旦其參與的投資或融資出現問題，可能對這些“脆弱”的長尾人群會產生更加負面的影響。

完善《指導意見》的具體措施

我們認為，《指導意見》的出臺只是推動互聯網金融健康發展的重要起點，還需要更多的配置保障機制建設。

首先，監管部門要深入研究互聯網金融的理論基礎、體系框架、風險所在等等，否則就會“瞎子摸象”。具體而言，是需要進一步細分不同互聯網金融業態的具體監管思路。我們看到，現有的互聯網金融概念范疇相對混亂，諸多的組織機構、產品、渠道等要素摻雜在一起，各自的業務運行與風險特點差異較大，難以進行一致性監管。對此，還需要在深入梳理合理的業態劃分基礎上，進一步落實相應監管細則。特別需要注意的是，監管細則的制定必須跳出監管主體分割、圍繞機構對象的傳統思路，真正以功能監管、業務監管為主，通過加強監管協調和配合，真正解決互聯網信息技術所導致的混業型金融創新帶來的潛在風險與不確定性。

其次，需要著力解決不同互聯網金融模式背后的根本矛盾。例如，在P2P網貸等基于互聯網的資金配置活動中，之所以會產生各種無序現象，歸根結底還是背后的民間金融缺乏有效引導和法律規制。只有加快推動以民間借貸為主的民間金融走向陽光化、合法化，才能促使P2P網貸行業發展真正跳出民間金融的某些亂象，著力推動技術與服務創新。再比如，第三方支付領域雖然在整個互聯網金融業態中相對比較規范，但近年來也還出了一些問題和風險。究其根本，也是因為伴隨互聯網信息技術對于電子支付方式、渠道、清算模式等的沖擊，使得原有規則越來越難以適應整個零售支付市場的快速變化，因此同樣需要在“打好制度根基方面著力”。

再次，在互聯網金融的監管與完善中，也面臨與現有金融業態同樣的矛盾與挑戰，就是在金融信用環境與基礎設施的建設方面，一直沒有從根本上解決短板問題。應該說，在金融運行中的很多矛盾問題，如中小企業融資難、消費金融發展不足、互聯網金融組織不夠規范等，在某種程度上都可以歸因于信用體系的缺少，包括商業信用和個人信用。當然，在互聯網信息技術的影響下，可以充分利用大數據手段來更好地推動信用體系建設，實現信用服務能力的大幅提升，這不僅有利于互聯網金融的監管與發展，同樣也會給現有金融業態帶來積極作用。

后，當前我國金融體系改革的一項重要內容，就是要構建中央與地方的多層次監管體系。在互聯網金融的發展中，許多組織形態都體現出類金融機構的特征，而且其業務更需要扎根于服務地方的“小而美”，而目前許多地方也把促進互聯網金融發展作為地方金融改革的抓手之一。因此，未來的互聯網金融監管機制構建，離不開地方政府介入，需要充分明確地方在其間應該承擔的責任、權力與義務。